Aantrekkelijk Europa
Aute ur(s ):
J.P. Ederveen, A. van der Horst en P.J.G. Tang (auteur)
De auteurs zijn werkzaam b ij de sector Internationale Economie van het cpb. J.P.Ederveen@cpb .nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 89e jaargang, nr. 4444, pagina 496, 15 oktober 2004 (datum)
Rubrie k :
migratie
Tre fw oord(e n):
Immigratie kan leiden tot oplopende werkloosheid voor immigranten en ingezetenen. Door een systeem van selectie en een meer
activerend sociale zekerheidsstelsel blijft dit risico beperkt en kunnen de voordelen worden benut.
“Arbeidsmigratie biedt geen uitkomst voor het vergrijzingsprobleem.” Met deze uitspraak verwoordde minister Aart Jan de Geus (Sociale
Zaken en Werkgelegenheid) eerder dit jaar de visie van het kabinet op arbeidsmigratie.1 Ook wees hij op het risico van verdringing van
autochtone werknemers door immigranten. De opvatting dat de mogelijkheden voor arbeidsmigratie verruimd moeten worden, wint echter
terrein. Recent pleitte minister Laurens-Jan Brinkhorst (Economische Zaken) voor een ‘greencard’-model “[w]aarbij het uitgangspunt
niet, zoals bij ons [is]: heeft de buitenlander een baan? Maar wordt eenvoudig de vraag gesteld: in welke beroepen hebben we extra
mensen nodig?”2
Voorstanders van ruimere mogelijkheden voor arbeidsmigratie wijzen erop dat immigratie aantrekkelijk is voor de eu: het voorkomt
knelpunten op de arbeidsmarkt, kan nieuwe bronnen van kennis aanboren en kan een bijdrage leveren aan het opvangen van de
vergrijzing. Tegenstanders wijzen op verdringing van autochtone werkgelegenheid en op de hoge werkloosheid onder allochtonen. De
uitdaging is om de voordelen van immigratie te verwezenlijken zonder dat het ten koste gaat van oplopende werkloosheid (zie Ederveen
et al., 2004). We gaan hier in op de risico’s van meer immigratie en doen suggesties om deze te beperken, zodat immigratie een bijdrage
kan leveren aan het economische groeipotentieel van Nederland.
Verdringing
Werkt immigratie werkloosheid in de hand zoals De Geus suggereert? Uit de European Social Survey van 2002-2003 blijkt dat meer dan de
helft van zowel de Nederlandse als de Europese bevolking denkt van wel. Dit standpunt wordt echter niet gedeeld door de meeste
economen. Zo concluderen Boeri et al. (2002) dat er nauwelijks bewijs is dat immigratie samen gaat met werkloosheid.
De consensus onder economen staat echter onder druk. Om verdringing te meten, moeten empirische studies corrigeren voor selectie
door migranten van regio’s en landen. Enerzijds kunnen migranten ingezetenen verdringen: dit is een positief verband tussen migratie en
werkloosheid onder ingezetenen. Anderzijds zullen migranten juist naar die regio’s of landen gaan waar de werkloosheid laag is (een
negatief verband). In een studie voor Europa weten Angrist en Kugler (2003) deze twee effecten te scheiden. Zij vinden belangrijke
arbeidsmarkteffecten van migratie, vooral in landen met een relatief genereuze sociale zekerheid. De combinatie van uitkeringen en
minimumlonen voorkomt dat het loon zich neerwaarts kan aanpassen om vraag en aanbod op de arbeidsmarkt in evenwicht te brengen.
Hierdoor kan immigratie leiden tot werkloosheid, vooral onder laaggeschoolden. In een rekenvoorbeeld laten Angrist en Kugler zien dat
hun resultaten voor Duitsland impliceren dat 35 tot 85 ingezetenen hun baan verliezen bij de komst van 100 immigranten.
Het risico dat immigratie leidt tot werkloosheid onder ingezetenen is reëel, maar is vooral relevant voor de korte termijn. Op de langere
termijn zal de economie zich aanpassen, bijvoorbeeld door veranderingen in de sectorstructuur of door een instroom van kapitaal.
Verdringing hoeft dan geen groot probleem te zijn. In de praktijk zien we echter dat werkloosheid ook op de lange termijn een probleem is.
Dan gaat het met name om de immigranten zelf.
De arbeidsmarktpositie van allochtonen
In Europa participeren migranten minder dan ingezetenen. Hun werkloosheidsvoet is gemiddeld vier procentpunten hoger. Een
belangrijke reden hiervoor is dat in veel eu-lidstaten, waaronder Nederland, een grote groep migranten laaggeschoold is. Daarnaast
kampen migranten met het probleem dat de kennis en ervaring uit het herkomstland moeilijk overdraagbaar en daardoor van minder
waarde is in het bestemmingsland. Onvolledige beheersing van de taal in het bestemmingsland speelt hierbij een belangrijke rol. Zowel
de lage scholing als de slechte overdraagbaarheid van de kennis van migranten zorgen er voor dat ze oververtegenwoordigd zijn aan de
onderkant van de arbeidsmarkt. Daarmee zijn ze relatief vaak werkloos.
Tussen de Europese landen bestaan echter grote verschillen in arbeidsmarktprestaties van immigranten. Deze blijken sterk gerelateerd
aan de generositeit van het sociale zekerheidsstelsel. figuur 1 laat zien dat de werkloosheid onder immigranten in landen met relatief hoge
uitkeringen veel hoger is dan onder ingezetenen. Dat ruime sociale voorzieningen tot werkloosheid kunnen leiden, wordt veroorzaakt
door twee mechanismen. Ten eerste creëren uitkeringen en minimumlonen een ondergrens voor de lonen. Hierdoor vallen mensen met
een lage productiviteit al snel buiten het arbeidsproces. Ten tweede zijn er in landen met ruime sociale voorzieningen weinig prikkels
voor werklozen om weer aan de slag te gaan op de arbeidsmarkt. Deze effecten zijn met name van belang aan de onderkant van de
arbeidsmarkt. Juist daar bevinden zich relatief veel allochtonen.
Figuur 1. Relatieve uitkeringshoogte en werkloosheid onder immigranten in de eu-15
De hoge werkloosheid onder allochtonen laat zich verklaren uit een combinatie van hun gebrek aan direct inzetbare kennis en de
inrichting van de sociale zekerheid. Om de onmiskenbare voordelen van immigratie te benutten zonder op lange termijn hoge
werkloosheid te genereren, zal het beleid zich op deze twee aspecten moeten richten. Hieronder bespreken we twee mogelijke
oplossingsrichtingen.
Een activerend sociaal stelsel
Een belangrijke verklaring voor de werkloosheidsverschillen tussen Europese landen is de inrichting van de sociale zekerheid.
Schattingen voor zes Europese landen laten zien dat een kortere uitkeringsduur en actief arbeidsmarktbeleid bijdragen aan een lagere
werkloosheid onder allochtonen (Ederveen et al., blz. 70 en 71). Een activerend stelsel lijkt met name in het belang van allochtonen. Dit
heeft veel te maken met de slechte overdraagbaarheid van menselijk kapitaal.
Juist door scholing en werkervaring in het bestemmingsland kunnen allochtone werknemers zich vaardigheden verwerven die beter
aansluiten bij de wensen van werkgevers. Als zij echter door structurele ontwikkelingen (het verdwijnen van de textielindustrie) of
conjuncturele tegenslag (de depressie begin jaren tachtig) hun baan verliezen, kunnen zij de aansluiting niet tot stand brengen. Het is
dan ook zeker in het belang van allochtone werknemers om snel weer een baan te vinden. Een duidelijke prikkel om een baan te zoeken
(de uitkeringsduur) of steun bij het zoeken naar een baan (actief arbeidsmarktbeleid) kan hierbij helpen. Niet alleen immigranten profiteren
van activerend arbeidsmarktbeleid, ook de werkloosheid onder ingezetenen wordt hierdoor teruggedrongen. Herziening van de sociale
zekerheid kan het mogelijk maken om meer immigratie toe te staan zonder hoge structurele werkloosheid.
Selectie van kansrijke migranten
De zwakke positie van immigranten op de arbeidsmarkt is een belangrijke oorzaak van hun lage participatie en hoge werkloosheid. Als
daarentegen vooral kansrijke immigranten de eu zouden binnenkomen, zou hun positie op de arbeidsmarkt aanzienlijk versterkt worden.
Kansrijk zijn vooral jonge, hoogopgeleide migranten. Zij hebben een goede uitgangspositie om, niet alleen bij binnenkomst, maar ook op
de langere termijn, een betaalde baan te vinden.
Bij een aanbodgestuurd selectiesysteem worden migranten toegelaten op grond van hun specifieke kwaliteiten zoals blijkend uit
opleiding, taalvaardigheid en ervaring (zoals in Canada) of op grond van hun beroep (zoals Brinkhorst voorstaat). Een aanbodgestuurd
systeem kan een oplossing vormen voor structurele problemen in een land, zoals een blijvend tekort aan werknemers met een specifieke
opleiding of ervaring. Het gevaar is echter dat de toegelaten immigranten geen baan kunnen vinden. Daarnaast kan ook de opleiding en
werkervaring van weinig waarde blijken te zijn in het bestemmingsland.
Momenteel is het vraaggestuurde systeem dominant in de eu-lidstaten en de vs. Hierbij wordt de werkvergunning voor immigranten
aangevraagd door de toekomstige werkgever. Het belangrijkste risico bij vraaggestuurde systemen is dat immigranten worden
aangenomen die weliswaar direct inzetbaar zijn, maar voor wie op de langere termijn geen plaats is op de Europese arbeidsmarkt.
Het verstrekken van tijdelijke werkvergunningen lijkt een interessante mogelijkheid. Immigranten hebben dan bij binnenkomst een baan
en vertrekken weer als ze werkloos raken. Dit stuit echter op een aantal bezwaren. De praktijk leert dat veel immigranten na enkele jaren
alsnog een permanente verblijfsvergunning krijgen, zodat de risico’s van het vraaggestuurde systeem onverminderd van kracht blijven.
Ook zullen werkloze immigranten niet zo maar vertrekken, maar veelal in de illegaliteit `verdwijnen. Ten slotte verdringen ze op korte
termijn autochtone werknemers die vervolgens moeilijk weer aan de slag komen.
Een alternatief is om aanvullende eisen te stellen aan immigranten. Een immigrant kan bijvoorbeeld toegelaten worden als hij of zij een
baan heeft én daarbij voldoet aan eisen van opleiding en ervaring. Daarnaast kan een versoepeling van de eisen aan
hooggekwalificeerde werknemers, bijvoorbeeld door hun partners onmiddellijke toegang tot de arbeidsmarkt te gunnen, de instroom van
kansrijke migranten bevorderen.
Conclusie
Een meer activerend sociale zekerheidsstelsel kan bijdragen aan structureel lagere werkloosheid onder zowel laaggeschoolde
autochtonen als allochtonen. Daarmee kan ruimere immigratie plaatsvinden zonder grote werkloosheid op de lange termijn. Wel blijft het
risico van verdringing van het binnenlandse arbeidsaanbod door immigranten, waar De Geus op wijst. Verdringing is echter vooral van
belang op de korte termijn en voor de onderkant van de arbeidsmarkt. Het is daarom van ondergeschikt belang bij permanente immigratie
van hooggekwalificeerde werknemers. Kansrijke immigranten kunnen een belangrijke economische bijdrage leveren. Selectie op basis
van beroepen, zoals Brinkhorst voorstaat, biedt hiervoor echter onvoldoende garanties.
Sjef Ederveen, Albert van der Horst en Paul Tang
Literatuur
Angrist, J. en A. Kugler (2003) Protective or counter-productive? Labour market institutions and the effect of immigration on eu natives,
The Economic Journal, jrg. 113, juni, blz. 302-331.
Boeri, T., G. Hanson en B. McCormick (red.) (2002) Immigration policy and the welfare system, Oxford University Press, Oxford.
Ederveen et al. (2004) Bestemming Europa, Immigratie en integratie in de Europese Unie, Europese Verkenning 2, Bijlage bij de Staat van
de Europese Unie, cpb en scp, Den Haag.
1 Toespraak op 19 april 2004 op het symposium over arbeidsmigratie van T.S.C. St. Olof op de Universiteit van Tilburg.
2 Toespraak tijdens een bijeenkomst van vluchteling-studenten in Amsterdam op18 september 2004.
Copyright © 2004 – 2005 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)