Sinds 2009 geldt een hogere eigen bijdrage in de kinderopvang. Hierdoor zijn ouders minder gebruik gaan maken van formele kinderopvang, maar het effect op de arbeidsdeelname is beperkt.
ESB Arbeidsmarkt
Arbeidsmarkt
Arbeidsdeelname niet
gedaald bij toegenomen
kosten kinderopvang
Doordat ouders in de periode 2009–2013 meer hebben moeten
bijdragen aan de kosten van formele kinderopvang, is de consumptie van deze vorm van kinderopvang afgenomen. De grotere
eigen kinderopvangbijdrage van ouders ging echter niet samen
met een significante afname in de arbeidsparticipatie en het aantal
gewerkte uren.
gedeelte van de kinderopvang van gemiddeld 76 procent van
de opvangkosten in 2009 en 2010 naar 63 procent in 2013.
In hoeverre hebben deze verlagingen van de kinderopvangsubsidies in de periode 2009–2013 consequenties gehad
voor de arbeidsdeelname? Het antwoord op deze vraag is van
belang tegen de achtergrond van discussies over het verhogen van de arbeidsparticipatie en het spanningsveld tussen
Âarbeids- en zorgparticipatie (Ministerie van SZW, 2013).
Gebruik van formele kinderopvang
John Michiels
Statistisch onderzoeker bij het Centraal
Bureau voor de
Statistiek (CBS)
Bart Huynen
Statistisch onderzoeker bij het CBS
Henk-Jan
Dirven
Senior statistisch
onderzoeker bij het
CBS
92
I
n 2005 is de Wet kinderopvang ingevoerd die een
uniformering aanbracht in de wijze waarop formele
kinderopvang werd gesubsidieerd. In de daaropvolgende jaren was een stelselmatige uitbreiding van de
kinderopvangsubsidies voor ouders zichtbaar. In de
periode 2005–2009 is mede door dit beleid de ouderbijdrage
bijna gehalveerd (Bettendorf et al., 2011). Bettendorf et al.
(2012) maken aannemelijk dat de toegenomen rijksbijdrage
aan de kinderopvangkosten in deze periode tot een hogere
participatiegraad bij moeders heeft geleid. Ook zijn moeders
gemiddeld een groter aantal uren gaan werken.
In 2009 verlaagde het Rijk vervolgens het percentage van
de kosten van kinderopvang dat vergoed werd. Deze afname
werd proportioneel over de inkomensgroepen verdeeld. Ook
werd in 2012 en 2013 de kinderopvangtoeslag voor bepaalde
groepen ouders fors naar beneden bijgesteld, met name voor
anderhalfverdieners en hoge inkomens. In 2013 ontvingen
ouders met een gezamenlijk verzamelinkomen vanaf 118.189
euro en met één kind in de formele opvang zelfs helemaal geen
toeslag. Vanaf 2012 is het aantal uren waarvoor kinderopvangtoeslag wordt uitgekeerd bovendien gekoppeld aan het
aantal werkzame uren van de minst werkende ouder. Mede
hierdoor daalde het door het Rijk en werkgevers bekostigde
In 2012 en 2013 nam de vraag naar gesubsidieerde formele
kinderopvang fors af (tabel 1). Dit is bijvoorbeeld zichtbaar
in de uitstroom: 102.000 van de 530.000 toeslagontvangers
in 2012 maakten in 2013 geen gebruik meer van formele
kinderopvang of ontvingen hiervoor geen toeslag meer. Hiervan kwamen er ongeveer 15.000 niet meer voor toeslag in
aanmerking vanwege een te hoog inkomen. Deze uitstroom
is flink hoger dan in de voorgaande jaren. Wat betreft de instroom van nieuwe toeslagontvangers geldt een tegenovergestelde ontwikkeling die al in 2009 is ingezet. In 2013 was
de instroom met 72.000 nieuwe toeslagontvangers fors lager dan in voorgaande jaren. Beide ontwikkelingen hebben
ertoe geleid dat het totaal aantal toeslagontvangers in 2013
uitkwam op 500.000, 30.000 minder dan in 2012. Niet alleen het aantal toeslagontvangers daalde, ook declareerden
toeslagontvangers minder opvanguren. Ouders die over het
hele jaar kinderopvangtoeslag ontvingen, en die dus over het
algemeen gedurende dat hele jaar werkzaam waren, declareerden in 2013 gemiddeld ruim 1200 opvanguren. Dit is een
daling van bijna vijftien procent ten opzichte van de periode
2009–2011. Deze daling, die betrekking had op zowel de
dagopvang als de buitenschoolse opvang, kan twee oorzaken
hebben. Enerzijds kunnen ouders ervoor hebben gekozen om
minder uren gebruik te maken van formele kinderopvang, anderzijds kan door de in 2012 geïntroduceerde koppeling aan
de uren van de minst werkende ouder een grens zijn gesteld
aan het aantal declarabele uren.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 100 (4703) 12 februari 2015
Arbeidsmarkt ESB
De daling van het aantal gedeclareerde uren formele opvang gaat niet gepaard met een afname van de arbeidsduur
van werkende ouders (20–49 jaar) met jonge kinderen; dit is
de groep ouders die doorgaans gebruik maakt van kinderopvang. Bij werkende moeders met een jongste kind in de leeftijd van 0–3 jaar steeg het aantal gewerkte uren van gemiddeld
25,8 uur per week in 2009 naar 27 uur in 2013. Bij werkende
moeders met een jongste kind in de leeftijd van 4–11 jaar nam
in dezelfde periode het gemiddeld aantal gewerkte uren toe
van 25,1 naar 25,7. Bij werkende vaders met jonge kinderen
nam het aantal gewerkte uren in dezelfde periode licht af, met
ongeveer een half uur per week. Dit is niet voldoende om
de forse afname in gedeclareerde uren te kunnen verklaren.
Het lijkt er eerder op dat er sprake is van een substitutie van
formele opvanguren door informele opvang. Uit onderzoek
van Portegijs et al. (2014) blijkt er inderdaad sprake te zijn
van substitutie. Bovendien blijkt uit dit onderzoek dat een
belangrijke reden om het aantal formele opvanguren te verminderen is gelegen in de hoge kosten van dit type opvang.
Data en methode
Data
De analyse van de arbeidsdeelname van ouders is uitgevoerd
op basis van gegevens uit de Enquête Beroepsbevolking
(EBB) van het CBS. De gegevens over de uitgekeerde toeslagen kinderopvang zijn afkomstig van de integrale registers
van de Belastingdienst. De toeslag wordt doorgaans door één
ouder aangevraagd. De hoogte van de toeslag die ouders ontvangen, hangt af van de opvangkosten en hun inkomen in dat
jaar. De Belastingdienst kan de toeslag die ouders ontvangen
later nog bijstellen, bijvoorbeeld vanwege de definitieve vaststelling van het inkomen. De gebruikte toeslagbestanden zijn
bijgewerkt tot en met december 2014. Voor de verslagjaren
tot en met 2012 waren op dat moment bijna alle toeslagen
definitief vastgesteld. Voor 2013 was dat voor twee derde van
de toeslagen het geval.
controlegroep wordt gevormd door ouders met een jongste
kind in de leeftijd van 12–17 jaar. Beide groepen vertonen in
de periode voorafgaand aan de invoering van de Wet kinderopvang in 2005 een gelijke ontwikkeling in de arbeidsparticipatie. Weliswaar is er een verschil in het niveau van de arbeidsparticipatie, maar dit niveauverschil bleef in de periode
1996–2004 nagenoeg constant. Hetzelfde geldt voor de arbeidsduur. Daarmee is aan het uitgangspunt van een verschilin-verschillen-analyse voldaan. Het begrip arbeidsparticipatie
in de voorliggende verschil-in-verschillen-analyse heeft, net
als in de eerdere analyse van Bettendorf, betrekking op alle
personen die ten minste één uur per week werkzaam zijn.
Voor de verschil-in-verschillen-analyse wordt de volgende regressievergelijking geschat:
yit = ∑t αt × jaarit + γ × groepit + ∑t δt wit + xit β + uit
Hierbij is yit de afhankelijke variabele van respondent
i in jaar t. αt is het jaareffect voor jaar t waarmee de trendmatige ontwikkeling van de afhankelijke variabele wordt gemodelleerd. Er zijn twee afhankelijke variabelen onderzocht:
arbeidsparticipatie en arbeidsduur. De variabele jaarit is een
dummyvariabele met waarde 1 als de respondent in jaar t aan
het onderzoek deelneemt (in overige gevallen is de waarde 0).
Het tijdsconstante niveauverschil in de afhankelijke variabele
tussen doelgroep en controlegroep wordt door γ vertegenwoordigd. De bijbehorende dummyvariabele groepit heeft de
waarde 1 indien de respondent in jaar t tot de doelgroep behoort. De coëfficiënt δt meet de impact van een bepaalde regeling of combinatie van regelingen in jaar t op de doelgroep.
De variabele wit is een dummy met de waarde 1 als de respondent in jaar t tot de doelgroep behoort in het jaar volgend op
de hervorming. De term xit β corrigeert voor een aantal individuele kenmerken, waaronder het opleidingsniveau en de
grootte van het huishouden. Tot slot is uit een storingsterm.
Verschil-in-verschillen-analyse
Om een indicatie te krijgen van de mate waarin wijzigingen in
de kinderopvangsubsidies en loonheffingskortingen gepaard
zijn gegaan met veranderingen in de arbeidsparticipatie en arbeidsduur van jonge ouders is een verschil-in-verschillen-analyse uitgevoerd, waarbij de doelgroep wordt vergeleken met
een controlegroep. Hierbij wordt ervan uitgegaan dat beide
groepen dezelfde trend laten zien in de arbeidsparticipatie (en
arbeidsduur) voorafgaand aan wijzigingen in de regelingen.
Dit maakt het mogelijk om te corrigeren voor andere factoren, zoals conjuncturele ontwikkelingen. Er wordt namelijk
verondersteld dat het effect van deze factoren op de trendmatige ontwikkeling van arbeidsparticipatie en arbeidsduur voor
doelgroep en controlegroep gelijk is.
De verschil-in-verschillen-analyse is uitgevoerd op de
ontwikkelingen in de arbeidsdeelname van ouders in de leeftijd van 20–49 jaar met minderjarige kinderen gedurende
de periode 2005–2013. Dit sluit aan op eerder uitgevoerd
onderzoek van het Centraal Planbureau en de Vrije Universiteit Amsterdam (Bettendorf et al., 2011; 2012) over de periode 2005–2009. De doelgroep van deze analyse bestaat uit
ouders met een jongste kind in de leeftijd van 0–11 jaar, de
Jaargang 100 (4703) 12 februari 2015
Ontwikkelingen kinderopvangtoeslag, 2009–2013
tabel 1
2009
Ontvangers kinderopvangtoeslag ( maal duizend)
Percentage vergoed via
toeslag
Uitstroom (maal duizend)
Instroom (maal duizend)
Toeslag gedurende het hele
kalenderjaar (maal duizend)
Gemiddeld aantal
opvanguren
Dagopvang
Buitenschoolse opvang
1
2010
2011
2012
20131
497
512
530
530
500
76
76
71
66
63
75
92
67
90
82
85
102
82
92
72
341
365
368
358
344
1 410
1 370
750
1 400
1 370
760
1 390
1 360
765
1 280
1 270
685
1 215
1 205
665
Nader voorlopig
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Bron: CBS
93
ESB Arbeidsmarkt
In de periode 2009–2013 is niet alleen de eigen bijdrage
van ouders aan de kosten voor kinderopvang toegenomen,
maar zijn ook een aantal heffingskortingen bijgesteld die een
impact kunnen hebben gehad op de arbeidsdeelname van
ouders met jonge kinderen. Zo is de maximaal te verrekenen
inkomensafhankelijke combinatiekorting verhoogd van 1871
euro in 2011 naar 2133 euro in 2012 en 2013. Ook zijn in de
periode 2009–2013 de bedragen per uur ouderschapsverlof
in de berekening van de ouderschapsverlofkorting verhoogd
van 3,99 euro naar 4,18 euro. Verder kunnen ook andere
factoren waarmee uitsluitend ouders met jonge kinderen te
maken hebben, zoals veranderingen in de bereikbaarheid van
kinderopvang, de arbeidsdeelname beïnvloeden. Het is met
de beschikbare gegevens niet mogelijk om de regelingen los
van elkaar te bekijken bij hun eventuele effect op arbeidsparticipatie en arbeidsduur van de doelgroep. Bettendorf et al.
(2011) kennen aan het effect van wijzigingen in de kinderopvangsubsidies een groter belang toe, omdat deze subsidies
voor ouders doorgaans beter zichtbaar zijn dan een heffingskorting die wordt verrekend met het bruto-inkomen.
Participatie en arbeidsduur van
ouders, 20–49 jaar, 2005–2013
Moeders met jongste
kind 0–11 jaar
arbeidsparticipatie
De verschil-in-verschillen-analyse laat zien dat in de periode
2005–2009 het aandeel werkende moeders in de doelgroep
(jongste kind jonger dan twaalf jaar oud) met 2,3 procentpunt meer is gegroeid dan in de controlegroep (minderjarig
jongste kind ten minste twaalf jaar oud), wat vergelijkbaar is
met eerdere resultaten (Bettendorf et al., 2012) (tabel 2). Ook
het aantal gewerkte uren is sterker toegenomen (met gemiddeld ruim één uur per week). In de periode 2010–2013 zijn
er geen verschillen waar te nemen in de ontwikkeling van het
aandeel werkenden en de arbeidsduur tussen doelgroep en
controlegroep. Dit betekent dat de combinatie van wijzigingen in de kinderopvangtoeslag en andere regelingen, zoals de
inkomensafhankelijke combinatiekorting en de ouderschapsverlofkorting, niet gepaard zijn gegaan met veranderingen in
de arbeidsdeelname van moeders met jonge kinderen in de
periode vanaf 2010.
Bij vaders is het aandeel werkenden in de doelgroep over
de periode 2005–2009 iets meer afgenomen dan in de controlegroep (met ongeveer 0,7 procentpunt). Vervolgonderzoek
moet uitwijzen of de toegenomen arbeidsdeelname van moeders en de bijbehorende stijging van het huishoudinkomen
hierbij een rol hebben gespeeld. Ook het aantal gewerkte uren
van vaders nam na de invoering van de Wet kinderopvang in
2005 in de doelgroep sterker af dan in de controlegroep (met
Afwijking ten opzichte
van controlegroep1
in procenten
periode: 2005–2009
+2,3***
periode: 2010–2013
+0,2
arbeidsduur
uren per week
periode: 2005–2009
+1,1***
periode: 2010–2013
+0,4
Vaders met jongste
kind 0–11 jaar
arbeidsparticipatie
Afwijking ten opzichte
van controlegroep1
in procenten
periode: 2005–2009
-0,7**
periode: 2010–2013
-0,2
arbeidsduur
kinderopvangkosten en arbeidsdeelname
tabel 2
uren per week
periode: 2005–2009
-1,3***
periode: 2010–2013
+0,1
Referentiejaar is 2010
**/*** significant op respectievelijk vijf- en eenprocentsniveau
1
Bron: CBS
ruim een uur per week). Vanaf 2010 zijn er tussen doelgroep
en controlegroep echter geen significante verschillen in de
ontwikkeling van arbeidsparticipatie en arbeidsduur. De vermindering van de kinderopvangsubsidies, en wijzigingen in
andere regelingen, gaat dus ook bij vaders met jonge kinderen
niet samen met minder (uren) werken.
Conclusie
Vanaf 2009 zijn de kinderopvangsubsidies versoberd, met de
grootste aanpassingen in 2012 en 2013. Vergeleken met ouders met oudere kinderen – die doorgaans geen gebruik meer
maken van kinderopvang – zijn deze versoberingen niet gepaard gegaan met een geringere participatie of een lager aantal gewerkte uren van ouders met jonge kinderen. Er wordt
wel minder gebruikgemaakt van formele kinderopvang, omdat als alternatief vaak wordt gekozen voor goedkopere opvangmogelijkheden, waaronder informele opvang.
Literatuur
Bettendorf, L., E. Jongen en P. Muller (2011) Ex post analyse effect kinderopvangtoeslag op
arbeidsparticipatie. CPB notitie, 23 december.
Bettendorf, L., E. Jongen en P. Muller (2012) Effect verandering kinderopvangsubsidie op
arbeidsparticipatie. ESB, 97(4647), 678–680.
Ministerie van SZW (2013) Kennisagenda, editie 2013. Den Haag: Ministerie van SZW.
Portegijs, W., M. Cloïn en A. Merens (2014) Krimp in de kinderopvang. Den Haag: SCP.
94
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 100 (4703) 12 februari 2015