De noodzaak en wijze van effectmeting binnen ACM

ESB Dossier Consumentenwelvaart als beleidsdoelstelling

effectmeting

De noodzaak en
wijze van effectmeting
binnen ACM
ACM hanteert diverse studies en onderzoeksmethoden
om de effecten en outcome van interventies in kaart te brengen. Met de outcome-berekening, waarin op eenvoudige
wijze de verwachte effecten van het optreden van ACM op
de consumentenwelvaart op korte termijn wordt berekent,
legt ACM publiekelijk verantwoording af over haar activiteiten. In de toekomst zal effectmeting zowel ex ante als
ex post worden uitgewerkt aan de hand van economische
analyses.

Ron Kemp
Medewerker bij
de Autoriteit Consument en Markt
(ACM)
Jarig van
Sinderen
Chief Economist bij
ACM en hoogleraar
aan de Erasmus
Universiteit Rotterdam

D

e laatste tijd is er veel aandacht voor effectmeting van toezicht. De WRR geeft
in zijn rapport ‘Toezicht op publieke
belangen’ aan waarom effectmeting
belangrijk is. “Voor een evenwichtiger benadering van
lasten én opbrengsten van toezicht is het noodzakelijk
dat er voldoende aandacht is voor de daadwerkelijke
effecten van toezicht. Zowel in het ontwerpproces,
tijdens de uitoefening van het toezicht in de vorm
van monitoring, als bij de effectenevaluatie. Alleen
dan kunnen toezichthouders de meerwaarde van hun
toezicht laten zien en kan de overheid de opbrengsten
goed afzetten en afwegen tegen de kosten en lasten.â€
(WRR, 2013, p. 120 en 121).

Jaargang 99 (4683S) 18 april 2014

Deze aandacht past in een bredere maatschappelijke context, waarbij verwacht wordt dat toezichthouders verantwoording afleggen over hun activiteiten en
dat zij de resultaten van hun optreden inzichtelijk maken. Tegelijkertijd gaat het hier ook om de vraag hoe de
effectiviteit van toezicht kan worden verbeterd, waarbij bijvoorbeeld ex ante effectmetingen een grotere rol
kunnen spelen bij de prioritering van de werkzaamheden van toezichthouders.
Effectmeting is nu vaker een onderdeel van de
uitoefening van het toezicht dan voorheen. De implementatie van de effectmeting gaat echter vaak langzamer dan gewenst. Dit kan te maken hebben met de
complexiteit van het type onderzoek, waaronder de
kwantificering van alle van belang zijnde effecten, en
ook met de aan het onderzoek verbonden kosten. Zo
moet er een counterfactual worden bepaald die niet
altijd evident is. Bovendien zijn effectmetingen als
zodanig onvoldoende ingebed in het dagelijkse werk
van de toezichthouders. Hierbij kunnen interne weerstanden binnen de toezichthouders mogelijk een rol
spelen. Een obstakel daarbij kan zijn dat geaccepteerd
moet worden dat in sommige gevallen geen of tegengestelde effecten gevonden worden van wat men beoogd
had of van wat verwacht werd. Daarbij komt dat sommigen vrezen dat de nadruk te veel op kwantificering
zal liggen, en dat daardoor moeilijk te berekenen maar
wel belangrijke effecten buiten beschouwing gelaten
worden. Deze effecten zijn veelal beter kwalitatief in

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

63

ESB Dossier Consumentenwelvaart als beleidsdoelstelling

te vullen. Een goede effectmeting vraagt daarom dat
zowel kwantitatieve als kwalitatieve aspecten in ogenschouw worden genomen.
De discussie over effectmeting van beleid in zijn
algemeenheid is niet nieuw. Op het terrein van economische instrumenten, zoals onder meer subsidies,
wordt regelmatig gekeken naar de effectiviteit van deze
beleidsinstrumenten (Roelandt en Grosfeld, 2002).
Recent heeft EZ in deze traditie een studie gepubliceerd waarin een overzicht gegeven wordt van de mogelijkheden die er zijn om de effectiviteit van het EZbeleidsinstrumentarium te bepalen (Expertwerkgroep
Effectmeting, 2012).
Effectmeting door toezichthouders

In 2005 en 2008 concludeerde de Algemene Reken­
kamer dat inspecties en autoriteiten weinig wisten over
de effecten van hun inspanningen. Sinds die tijd is dat
inzicht aanzienlijk verbeterd. Zo is effectmeting bij diverse toezichthouders – zoals AFM, Belastingdienst,
IGZ, Inspectie van het Onderwijs en de NVWA – een
belangrijk agendapuntpunt geworden (WRR, 2013).
De rechtsvoorgangers van ACM zijn al langer bezig
met specifieke vormen van effectmetingen en hebben diverse onderzoeksmethoden toegepast om de
effecten van beleidsinterventies te bepalen. De NMa
is ongeveer tien jaar geleden begonnen met het achteraf verantwoorden van de effecten van haar mededingingstoezicht en regulering. Tussen 2004 en 2012
publiceerde de NMa de zogenoemde outcome-berekeningen (Kemp et al., 2013; 2014). Daarbij wordt
op basis van vuistregels het effect van individuele interventies ingeschat. OPTA voerde bij haar marktanalysebesluiten ex ante effectentoetsen uit waarin werd
beoordeeld of de opgelegde verplichtingen proportioneel waren ten opzichte van het geconstateerde probleem (OPTA, 2013).
Er zijn twee belangrijke doelen van effectmeting
in het toezicht. Allereerst kan een effectmeting bijdragen aan een betere verantwoording van het toezicht.
Ten tweede is er een leerdoel: effectmetingen zorgen
voor een beter inzicht in de keuze voor en de effectiviteit van toezicht. Het specifieke doel waarvoor de
effectmeting wordt gedaan heeft invloed op de praktische invulling van de wijze van effectmeting. Er worden hier vier aspecten besproken.
Intern of extern uitgevoerd

Bij effectmeting is een discussiepunt of de meting door
64

een autoriteit zelf of door een externe partij zou moeten worden uitgevoerd. Buijink (2012) pleit ervoor
om de effectmeting in de semi-publieke sector te verbeteren en deels door derden uit te laten voeren. Voor
wat betreft het verantwoordingsdoel is hier iets voor
te zeggen. Op voorwaarde dat de effectmeting objectief en verifieerbaar wordt uitgevoerd, bijvoorbeeld
door een daarvoor aangewezen eenheid binnen een
organisatie die een eigen verantwoording heeft, kan
de toezichthouder ons inziens de effectmeting vaak
beter zelf uitvoeren. Zo is bij ACM de geheimhouding
van zaken een belangrijke reden om de effectmetingen
zelf uit te voeren. Sommige zaken zijn nog onder de
rechter, bijvoorbeeld over het openbaar maken van
een besluit. Het is dan ongewenst dat deze specifieke
zaken identificeerbaar naar buiten komen. Ten tweede
is de bekendheid met de organisatie en de contacten
binnen de organisatie door het hele jaar heen een voordeel, omdat aldus ervoor gewaakt kan worden dat van
het begin af aan die gegevens verzameld worden die
noodzakelijk zijn voor een goede effectmeting. Het
is wel raadzaam om een onafhankelijke externe partij
een audit op deze effectmeting te laten uitvoeren. Dat
kan door de Algemene Rekenkamer, een academische
review-procedure of bijvoorbeeld door het CPB geschieden.
Belang van de counterfactual

Het bepalen van de counterfactual vraagt altijd veel
aandacht bij een effectstudie. Wat zou er gebeurd zijn
als er niet was opgetreden? Daarmee samenhangend is
de geloofwaardigheid van een causale relatie tussen het
specifieke optreden en het effect. Is het waargenomen
effect daadwerkelijk toe te rekenen aan het optreden
van de toezichthouder of zijn andere factoren belangrijker?
Bij het verantwoordingsdoel kan gebruik worden
gemaakt van algemenere (theoretische) regels. Soms
kunnen deze regels gebaseerd worden op uitgebreide
empirische studies. Zo zijn er veel studies naar de effecten van kartels op de prijs (Smuda, 2014). Op deze
manier kunnen vuistregels worden onderbouwd. Het
voordeel van het gebruik van eenvoudige (vuist)regels
is dat de verantwoording redelijk snel kan worden gepresenteerd.
Bij effectstudies waarbij het leren centraal staat,
vraagt de causaliteit extra aandacht en is het bepalen
van het exacte effect juist de doelstelling van het onderzoek. Om met name deze causaliteit inzichtelijk te

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4683S) 18 april 2014

ESB Dossier Consumentenwelvaart als beleidsdoelstelling

maken, zijn er diverse (econometrische) technieken
beschikbaar om te controleren voor eventuele verstorende factoren. Hierbij kan gedacht worden aan een
verschil-in-verschillen-aanpak. De aanname bij deze
aanpak is dat eventuele exogene variaties die niet direct meetbaar zijn een vergelijkbare invloed hebben op
de controlegroep als op de groep die is geraakt door
de ingreep van de toezichthouder. Er wordt op deze
manier dus gecontroleerd voor de niet-meetbare exogene ontwikkelingen. Door middel van bijvoorbeeld
ex post verschil-in-verschillen studies kunnen de (ex
ante) analysemethoden en -regels worden gevalideerd
met de daadwerkelijke uitkomsten. Effectmeting zorgt
aldus voor feedback van informatie over welke toezichtactiviteiten het meest succesvol zijn en wat beter
had gemoeten.
Keuze doelvariabele

Ook de keuze van de doelvariabele hangt samen met
het doel van de effectstudie. Bij de verantwoording
zullen de doelvariabelen op een hoger aggregatie­
niveau zijn geformuleerd dan wanneer het om een leerdoel gaat. Daarbij kan gedacht worden aan de effecten
van ingrijpen van ACM voor de consumentenwelvaart
in Nederland. Dit is ook het uiteindelijke niveau van
de doelvariabele waarvoor ACM is opgericht.
Effectmetingen in het kader van leren zullen vaker
werken met intermediaire doelen. Zorgt een bepaalde
ingreep ervoor dat er meer mensen overstappen, heeft
een toegestane fusie geresulteerd in hogere prijzen, et
cetera. Er kan juist ook gekeken worden naar de relatie
tussen de intermediaire doelen en bijvoorbeeld consumentensurplus. De resultaten uit de analyses kunnen
ertoe bijdragen dat de gebruikte analysemethoden of
de gehanteerde instrumenten worden aangepast.
Kortetermijn- of langetermijneffecten

Het ingrijpen van een markttoezichthouder heeft nagenoeg altijd korte- en langetermijneffecten. Inzicht
krijgen in deze effecten is van belang voor zowel het
verantwoordings- als het leerdoel. Een lage huidige
prijs voor het transport van energie kan ertoe leiden
dat er te weinig geïnvesteerd wordt in het netwerk
waardoor de leveringszekerheid op lange termijn in
gevaar komt. Het toestaan of verbieden van een fusie kan de prikkels voor innovatie positief of negatief
beïnvloeden. De effecten op lange termijn van een
specifieke interventie zijn lastiger vast te stellen dan
de kortetermijneffecten, onder andere door de probleJaargang 99 (4683S) 18 april 2014

men die kunnen ontstaan met het achterhalen van causaliteit. Daarom zullen de langetermijneffecten over
het algemeen op een globaler niveau moeten worden
onderzocht. Wanneer langetermijneffecten onzeker of
moeilijk hard te maken zijn, is er veel voor te zeggen
om primair te letten op de impact van maatregelen op
de korte termijn.

wanneer langetermijneffecten
onzeker of moeilijk hard te maken zijn,
is er veel voor te zeggen om primair te
letten op de impact van maatregelen
op de korte termijn

Wijzen van effectmeting

Het gaat hier om kwantitatieve versus kwalitatieve
effectmeting, of om een combinatie van beide. Bij
kwantitatieve effectmeting kan het gaan om een econometrisch onderzoek, maar ook om het hanteren van
rekenregels zoals bij de outcome-berekeningen van
ACM. Zo is het gebruikelijk om bij de outcome-berekening bepaalde aannames te doen over de prijsstijgingen als gevolg van kartels wanneer er verdere gegevens
over de mogelijke prijsstijgingen ontbreken. Rekenregels worden gebaseerd op de economische literatuur,
maar worden niet afzonderlijk getoetst voor het specifieke vraagstuk. Zo blijkt uit literatuuronderzoek dat
kartels tot forse prijsstijgingen aanleiding geven. Vandaar dat ACM uitgaat van een prijsstijging van zo’n
tien procent als gevolg van een kartel, wanneer verdere gegevens moeilijk te vinden zijn. Econometrisch
onderzoek is gericht op het specifieke effect van een
bepaalde interventie, waarbij expliciet voor eventuele
verstorende factoren gecorrigeerd kan worden. Het effect kan hierdoor zuiverder worden toegeschreven aan
de interventie.
Kwalitatieve effectmeting zal zich meer richten
op hoe- en wat-vragen. Hoe verlopen bepaalde beslis­
processen, hoe en waarom stappen mensen over en
welke overstapdrempels ervaren ze? Het houden van

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

65

ESB Dossier Consumentenwelvaart als beleidsdoelstelling

diepte-interviews, maar ook het hanteren van consumentenpanels of het doen van enquêtes, kan op een
meer kwalitatieve manier inzicht geven in hoe effecten
tot stand komen en op welke terreinen effecten optreden.
Ex ante versus ex post

De effectmeting kan een meer voorspellend karakter
hebben (ex ante-onderzoek) of een meer toetsend
karakter (ex post). Voorspellingen zullen met name
gebruikt worden binnen zaken waarbij de grootte van
het verwachte effect van belang is. Dit speelt bijvoorbeeld bij het fusietoezicht. Door middel van een fusiesimulatiemodel kan men inschatten wat de gevolgen
zijn van het samengaan van twee bedrijven. Zo kan bij
de beoordeling van ziekenhuisfusies gebruik worden

meest effectieve instrument in te zetten. Het voordeel
van dit soort experimenten is dat de causaliteit tussen
interventie en gedrag onbetwist is. Bij een veldexperiment zijn de omstandigheden echter niet volledig te
controleren. Zo is het niet altijd mogelijk subjecten at
random toe te wijzen aan de experimentele groep dan
wel de controlegroep. Daarnaast kan er soms informatie-uitwisseling plaatsvinden tussen beide groepen,
waardoor de interventie niet exclusief is voor de experimentele groep. Huizingh en Mulder (2014) beoordelen op basis van een veldexperiment de effectiviteit
van diverse communicatie-instrumenten om bedrijven
ertoe aan te zetten hun website te laten voldoen aan
algemene regels. Sommige bedrijven ontvingen een
brief van ACM, andere niet. Aldus kan bezien worden
in hoeverre bedrijven gevoelig zijn voor schriftelijke
aanmaningen.
Directe effecten versus indirecte effecten

voor ieder ontdekt en veroordeeld kartel,
worden vijf samenwerkingsverbanden
aangepast of beëindigd

gemaakt van de Logit Competition Index- en Option
Demand-methode om ex ante een schatting te maken
van de prijseffecten van een fusie (Halbersma et al.,
2009). Daarnaast is een ex ante-inschatting van de
effecten van interventies van groot belang bij het prioriteren van zaken. Ex post-onderzoek kijkt achteraf
wat het effect is van een bepaalde ingreep. Zo wordt
in Kemp et al. (2012) gekeken wat de effecten waren
van diverse ziekenhuisfusies op de prijs van heupoperaties. Uit deze studie komt naar voren dat de prijs bij
diverse fusieziekenhuizen na de fusie is gestegen. In
een aanvullende analyse is naar voren gekomen dat
er een redelijk sterke relatie bestaat tussen de ex antevoorspelling en de gerealiseerde prijseffecten.
Veldexperimenten

Een veldexperiment kan goed worden gebruikt om de
effectiviteit van diverse instrumenten op kleine schaal
te beoordelen, om zo vervolgens op grotere schaal het
66

Veel analyses gaan in eerste instantie om de directe effecten van een ingreep. Zo is het bij de outcome-berekeningen van ACM gebruikelijk om te letten op de directe effecten van interventies. Toch is het ook belangrijk
om de indirecte effecten van ingrepen te beschouwen.
Een belangrijk doel van toezicht is dat bedrijven de
wetgeving naleven. Het aanpakken van een kartel kan
ertoe bijdragen dat andere bedrijven hun kartel stoppen (zonder tussenkomst van de toezichthouder) of
dat bedrijven de motivatie verliezen om een kartel aan
te gaan. SEO (2011) heeft onderzoek gedaan naar het
anticipatie- en afschrikwekkende effect van het mededingingstoezicht. Bedrijven en hun adviseurs – veelal
mededingingsadvocaten – zijn ondervraagd over het
effect van het mededingingstoezicht op hun fusie-initiatieven en mogelijke samenwerking met concurrenten.
Uit dit onderzoek komt naar voren dat er een redelijk
sterk anticipatie- en afschrikwekkend effect is. Voor
iedere honderd fusiemeldingen zijn er, in verband met
het mededingingstoezicht, vijf fusies aangepast vóór de
melding. Daarnaast staan er tegenover honderd gemelde fusies dertien fusievoornemens die zijn afgeblazen
wegens het toezicht. Verder komt naar voren dat, voor
ieder ontdekt en veroordeeld kartel, vijf samenwerkingsverbanden worden aangepast of beëindigd. In dit
onderzoek is ook een relatie gelegd tussen individuele
zaken en het indirecte effect. Zo zijn bij het mededingingstoezicht de bouwfraude en de Secon-zaak belangrijke zaken, en bij concentratietoezicht de fusie tussen
Nuon en Reliant, en de Zeeuwse ziekenhuizen.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4683S) 18 april 2014

ESB Dossier Consumentenwelvaart als beleidsdoelstelling

het afleggen van verantwoording

De outcome-berekeningen zijn voor ACM een manier
om verantwoording af te leggen over haar activiteiten.
De ACM-outcome wordt gedefinieerd als “de op eenvoudige wijze berekende verwachte effecten van het
optreden van ACM op de consumentenwelvaart op
korte termijnâ€. De effectmetingen hebben betrekking
op het mededingingstoezicht, toezicht op de energie-, post-, telecom- en vervoerssector, en het consumententoezicht. Het gaat daarbij om de invloed van
ACM op de verandering in het consumentensurplus.
Door ingrepen die een prijsdaling met zich meebrengen is het de bedoeling dat de consument een kortetermijnvoordeel krijgt dat in geld is uit te drukken. De
doorwerking op de lange termijn van ingrepen is erg
onzeker en wordt daarom niet standaard berekend.
Van Sinderen en Kemp (2008) hebben een indicatie
gegeven van de te verwachten langetermijneffecten
van het mededingingstoezicht. Op basis van een macromodelanalyse laten zij zien dat de positieve impuls
op de economie die uitgaat van het verbeteren van de
marktwerking door ACM-interventies uiteindelijk
niet alleen op de korte termijn geldt, maar ook op de
lange termijn positief doorwerkt op de economische
groei en werkgelegenheidstoename. Het gaat hier om
tentatieve berekeningen die men met de nodige voorzichtigheid moet hanteren. Wel moet bedacht worden
dat er veel studies zijn die aangeven dat er een positieve
correlatie is tussen mededingingsbeleid en economische prestatie (Petit et al., 2014).
Outcome-berekening

De reguleringsactiviteiten zijn er primair op gericht
om te zorgen dat burgers niet te veel betalen voor de
producten van deze sectoren, dat de kwaliteit ervan
verbetert en dat de leveringszekerheid gewaarborgd
blijft. Zo streeft ACM er bijvoorbeeld naar dat, bij het
transport van energie, de tarieven dusdanig worden
vastgesteld dat er aan de ene kant geen overwinst kan
ontstaan, maar aan de andere kant ook dat de investeringen voor de vernieuwing van het netwerk niet in gevaar zullen komen. Door toegangsregulering in de telecomsector kunnen aanbieders zonder eigen netwerk
toch telecomdiensten aanbieden aan consumenten en
bedrijven. Hiervoor zullen de aanbieders met een netwerk een goed en concurrerend aanbod moeten doen,
waardoor de prijs zal dalen.
Het effect van de ACM-interventies kan gemeten
worden door een schatting te maken van de prijsverlaJaargang 99 (4683S) 18 april 2014

ging die de consument heeft gekregen als gevolg van
de regulering ten opzichte van de niet-gereguleerde situatie. Over deze counterfactual moet een realistische
veronderstelling gemaakt worden. En aangezien niet
altijd eenduidig is vast te stellen wat de juiste counterfactual is, formuleren we een ‘voorzichtige’ counterfactual. Het is voor de verantwoording beter om
een eventuele onderschatting te presenteren dan een
overschatting. Zo wordt bij de regulering van energienetwerken ervan uitgegaan dat zonder regulering de
prijzen minimaal zouden stijgen met de inflatie.

het effect van de ACM-interventies
kan gemeten worden door een schatting
te maken van de prijsverlaging die de
consument heeft gekregen als gevolg
van de regulering ten opzichte van
de niet-gereguleerde situatie

Toezicht op de mededinging is erop gericht om
het mogelijk ongewenst ontstaan van marktmacht tegen te gaan. Dit kan het gevolg zijn van hetzij (prijs)
afspraken, hetzij mededingingsbeperkende concentraties. Daarnaast let ACM erop dat door autonome
groei ontstane marktmacht niet wordt misbruikt.
Het optreden van ACM heeft als doel om mogelijke
prijsverhogingen te voorkomen (fusietoetsing en afschrikwekkende werking van karteltoezicht) of om
prijsverlagingen en kwaliteitsverbetering als gevolg
van het stoppen van een kartel of het misbruik van een
machtspositie te stimuleren. Wanneer de prijsverandering of de kwaliteitsverbetering – die te interpreteren is
­
als een relatieve prijsdaling – bepaald is, kan een schatting gemaakt worden van het voordeel dat de consument zal incasseren.
Effectmeting bij consumententoezicht

Het consumententoezicht uitgevoerd door ACM is
erop gericht de consument te beschermen tegen on-

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

67

ESB Dossier Consumentenwelvaart als beleidsdoelstelling

eerlijke handelspraktijken van bedrijven. Voorbeelden
daarvan zijn misleiding in het verkoopproces, ongevraagde vervolgzendingen na ontvangst van ‘gratis’
producten, en het niet-naleven van het spamverbod.
Binnen het consumententoezicht is nog weinig
ervaring opgedaan met het bepalen van de effecten
van het optreden. Daarnaast spelen in dit toezicht ook

De effectmeting van ACM
Exante/ex post

Kwantitatief
Kwalitatief

Betreft het
hier een
eenvoudige
rekenregel?

Outcome fusies

Ex
ante

Kwantitatief

Ja

Kemp et al. (2013)

Outcome kartel

Ex
ante

Kwantitatief

Deels

Kemp et al. (2013)

Outcome regulering

Ex
ante

Kwantitatief

Ja

Kemp et al. (2013)

Outcome
consumentenbeleid

Ex
ante

Kwantitatief

Deels

Jaarverslag ACM
2013

Enquêtes in zaken

Ex
ante

Kwalitatief

Nee

zaak 6900/
Nordic Capital –
Handicare, 2010

Conjoint-analyse

Ex
ante

Kwantitatief

Nee

Zaak 6781/Agrifirm
– Cehave, 2010

Enquêtes algemeen en
monitoring

Ex
post

Kwalitatief

Nee

ACM (2013)

Anticipatieeffecten van
mededingingstoezicht

Ex
ante

Kwantitatief

Nee

SEO (2011)

Voorbeeld

Soort analyse
voor bepalen
van impact
van ACM
interventies

Tabel 1

Simulatie van fusies

Kwantitatief

Deels

Effectiviteit
toezichtinstrumenten

Ex
ante
/ Ex
post

Kwantitatief

Nee

Huizingh en Mulder
(2014)

Experimenten
regulering

Ex
ante

Kwantitatief

Nee

Dijkstra et al. (2013)

Analyse van fusies
achteraf

Ex
post

Kwantitatief

Nee

Kemp et al. (2012)

Analyses van
reguleringsingrepen
achteraf

Ex
post

Kwantitatief

Nee

Mulder en
Schoonbeek (2013)

Analyse van kartels
achteraf

Ex
post

Kwantitatief

Nee

Van den Broek et al.
(2012)

Macro-analyses

68

Ex
ante

Diverse
ziekenhuisfusies,
zaak 7313,
Buitenfood – Ad van
Geloven (2012)

Ex
ante

Kwantitatief

Deels

Van Sinderen en
Kemp (2008)

aspecten mee die minder makkelijk te monetariseren
zijn: de meer psychologische impact zoals het verminderen van irritatie (ongewild gebeld worden), het
vertrouwen in de markt (de ‘cowboy-praktijken’ van
sommige aanbieders, zoals prijsvechters die het niet zo
nauw nemen met de informatie over de echte versus
de geadverteerde kosten) of het belang van contractvrijheid (het onbedoeld of ongewenst overzetten van
contracten zonder expliciete toestemming).
Voor het bepalen van de effecten van consumententoezicht sluit ACM aan bij zaken die het gevolg zijn
van marktfalen. Dit betreffen met name de gevolgen
van marktmacht en informatieasymmetrie. Daarnaast
spelen gedragseconomische afwijkingen een rol. Veelal
zijn deze aspecten aan elkaar gerelateerd. Een consument maakt regelmatig keuzes op basis van onvolledige informatie van de aanbieders, waardoor de prijs
die men achteraf betaalt vaak hoger is dan aanvankelijk
gedacht. De aanbieder kan misbruik maken van dit gedragsaspect. Doordat er informatieasymmetrie is tussen een aanbieder en de consument, kan een bepaalde
mate van marktmacht ontstaan die de aanbieder kan
gebruiken om hogere prijzen te vragen. De informatieasymmetrie kan ontstaan doordat er zoekkosten zijn of
omdat er imperfecte informatie is over de kwaliteit van
een goed zoals bij ervarings- en vertrouwensgoederen.
Door dit marktfalen en mogelijke gedragseconomische afwijkingen kan de consument een suboptimale
keuze maken. De consumenten gedragen zich niet altijd zoals in de klassieke economische modellen wordt
verondersteld. Voorbeelden, zoals verliesaversie en inconsistentie bij het maken van intertemporele keuzes,
zijn elders gegeven in dit ESB-dossier (Mulder, 2014;
Tuinstra-Karel, 2014). Bedrijven maken gebruik van
deze verstoringen in het rationele gedrag van de consumenten, bijvoorbeeld door het zoeken en vergelijken
van alternatieven voor consumenten moeilijker te maken. Zo hanteren ze soms meerdere merknamen voor
een relatief homogeen product, laten de uiteindelijk te
betalen prijs pas laat in het aankoopproces zien waardoor vergelijken moeilijker wordt, of tonen ze onrealistische referentieprijzen waardoor het prijsvoordeel
veel groter lijkt dan het feitelijk is. Hierdoor zullen
niet alle consumenten verder gaan zoeken, en eventuele lagere prijzen worden dan ook niet altijd gezien.
Voor de schatting van de outcome kan vaak worden aangesloten bij een meetbare schade die een consument heeft geleden. Dit treedt met name op bij oneerlijke handelspraktijken. In sommige gevallen wordt de

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4683S) 18 april 2014

ESB Dossier Consumentenwelvaart als beleidsdoelstelling

koop ongedaan gemaakt en het geld terugbetaald. Het
teruggestorte bedrag kan gezien worden als de outcome van het ACM-optreden. Zonder dit optreden zou
het voor de individuele consument vaak lastiger en/of
duurder geweest zijn om dit geld terug te krijgen. Zo
hebben de consumenten die via een duur 0900-nummer Corpus Justitia belden over een valse incasso, de
in rekening gebrachte belkosten gecompenseerd gekregen. Daarnaast is door het blokkeren van het nummer
ook voorkomen dat in de toekomst andere consumenten het nummer zouden bellen. Voor dit laatste effect
zal men een schatting moeten maken hoeveel mensen
er gedupeerd zouden worden wanneer men in de toekomst een dergelijk gebruik zou tolereren.
Naast de inschatting van direct meetbare schades kan ook een inschatting gemaakt worden op een
meer geaggregeerd niveau. Hierbij wordt gekeken naar
een verandering in het consumentensurplus. Het referentiepunt daarbij is vaak de rationele consument die
volledig is geïnformeerd. In de praktijk zal deze aanname niet altijd opgaan, bijvoorbeeld omdat bedrijven
het consumenten lastig maken om zich volledig te
informeren. Acties van ACM kunnen ertoe bijdragen
dat consumenten beter geïnformeerd raken of dat de
informatieverzameling en -vergelijking wordt verbeterd. De consument zal hierdoor minder zoekkosten
hebben en zal makkelijker tot de juiste keuze kunnen
komen. Zo moet bij het verkopen van vliegtickets en
vakanties direct duidelijk zijn wat de prijs is voor het
product. Niet-vermijdbare kosten mogen niet pas op
het einde van de boekingsprocedure zichtbaar worden.
Indien dit wel het geval zou zijn, moet de consument
de gehele boekingsprocedures van de producten die in
aanmerkingen komen, doorlopen om een goede prijsvergelijking te kunnen maken. De zoekkosten worden
hierdoor verhoogd en het risico op een verkeerde beslissing neemt toe. Om een effect te berekenen van een
ingreep die de transparantie vergroot, zal een inschatting moeten worden gemaakt van de extra zoekkosten.
Soms kan wetenschappelijke literatuur daarbij helpen.
Daarnaast moet men inschatten hoeveel mensen een
verkeerde keuze hebben gemaakt doordat de alternatieven moeilijker te vergelijken zijn. Het aantal klachten is daarbij een uitgangspunt.
Het prijstoezicht is een belangrijk onderdeel van
het consumententoezicht van ACM. Leveranciers
van elektriciteit en gas geven hun tarieven voor klein­
verbruikers door aan ACM. ACM beoordeelt deze
tarieven op redelijkheid; dit wordt ook wel vangnetJaargang 99 (4683S) 18 april 2014

regulering genoemd. Indien ACM de tarieven onredelijk vindt dan maakt ze dit kenbaar aan de leveranciers,
waarop deze hun tarieven veelal ‘vrijwillig’ aanpassen.
Deze tariefverlagingen hebben in theorie een direct
meetbaar prijseffect. Het prijseffect is het verschil tussen het eerste tariefvoorstel van de leverancier en het
verlaagde tarief dat na ingrijpen van ACM daadwerkelijk wordt gerekend. Zonder deze toetsing zouden
de aanbieders mogelijk nog hogere prijzen berekenen.
Zoals in alle reguleringszaken gaat het erom een counterfactual te bepalen. Wat zou de prijs geweest zijn
zonder regulering? In dit geval wordt voor het gemak
uitgegaan van de voorgestelde prijs, maar dat is een minimumschatting.
De toekomst van effectmeting bij ACM

ACM zal de outcome-bepaling voortzetten, maar heeft
in haar strategienota ook opgenomen dat effectmeting
meer zal zijn dan het uitsluitend achteraf bepalen wat
de werkzaamheden hebben opgeleverd. Effectmeting
moet ook een sturings- en prioriteringsmechanisme
zijn, waarbij naast kwantificering ook meer kwalitatieve elementen een rol spelen. Niet alleen achteraf,
maar ook vooraf moet er bepaald worden wat een bepaalde interventie op kan leveren. De vaak bestaande
weerstand tegen alleen een effectmeting achteraf kan
zodoende weggenomen worden. Een combinatie van
effectmeting vooraf en verificatie achteraf kan een beleidscyclus ondersteunen wanneer de ex ante- en ex
post-inzichten worden vergeleken.
Binnen ACM staat de consument centraal. Daardoor zullen bij de effectmetingen de consument en
consumentenbelangen ook een centrale positie innemen. Anderzijds geldt voor ACM als missie “het
bevorderen van kansen en keuzes voor bedrijven en
consumentenâ€. Dat betekent dat de effectmeting in
veel gevallen ook gericht kan zijn op hoe bedrijven reageren op ingrepen van ACM. In kader 1 wordt een
overzicht gegeven van de effectmetingen zoals die
momenteel worden uitgevoerd of waar in de toekomst
meer aandacht aan zal worden gegeven.
Conclusie

ACM onderstreept het belang van effectmeting en zal
dan ook doorgaan met de huidige outcome-berekeningen, en waar nodig en gewenst zelf effectstudies blijven
uitvoeren. Naast de verantwoording is het leereffect
cruciaal. Het is immers van belang om te bezien welke interventies uiteindelijk de consument het meeste

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

69

ESB Dossier Consumentenwelvaart als beleidsdoelstelling

opleveren. Mocht achteraf blijken dat er veel energie
gestopt is in een zaak die de consument nauwelijks
voordeel opgeleverd heeft, dan kan een volgende keer
in een vergelijkbaar geval besloten worden om niet
meer te interveniëren. De prioritering van de inzet van
middelen in de zaken die het meest opleveren, is een
belangrijke uitdaging die ACM zichzelf heeft gesteld.
Kennis over de effecten van ingrepen kunnen helpen
om de ACM-middelen zo effectief mogelijk in te zetten. Effectmeting is dan ook een onderdeel van deze
prioritering, waarbij voor een ex ante-inschatting als
maatstaf de verandering in consumentenwelvaart is
gekozen. Ook kwalitatieve elementen, zoals politiek
belang en de mogelijkheid op een succesvolle interventie, spelen een rol bij de keuze om wel of niet actief te
interveniëren. De effectmeting zal breder worden ontwikkeld dan alleen de outcome-berekening. Daarbij
wordt ook gebruikgemaakt van meer gedragseconomische inzichten, enquêtes en specifieke analyses.

Huizingh, E. en M. Mulder (2014) Effectiveness of regulatory intervention on firm behavior: a randomized field
experiment with e-commerce firms. SOM research report,
14(011).
Halbersma, R.S., W. Kerstholt en M.C. Mikkers (2009)
Marktafbakening en marktmacht in de zorg. Markt en Mededinging (2), 74-82
Kemp, R.G.M., N. Kersten en A. Severijnen (2012) Price effects of hospital mergers: an ex-post assessment of hip
surgery. De Economist, 160(3), 237–255.
Kemp, R.G.M., D. Leliefeld en J. van Sinderen (2013) Outcome van NMA-optreden; resultaten voor 2012. NMa Working Papers, 8
Kemp, R.G.M., H. de Kleijn, E. Lamboo et al. (2014) Outcome ACM: berekeningsmethode van de outcome
van ACM en resultaten voor 2013. ACM Werkdocument,
2014(1).
Mulder, M. (2014) Consumenten en energiemarkt: een relatie onder spanning. ESB, 99(4683S), 50–55.
Mulder, M. en L. Schoonbeek (2013) Decomposing changes in competition in the Dutch electricity market through
the Residual Supply Index. Energy Economics, 39(september), 100–107.
OPTA (2013) Besluit marktanalyse vaste en mobiele gespreksafgifte (2013–2015). Publicatie op www.acm.nl.
Petit, L.T.D., J. van Sinderen en R.G.M. Kemp (2014) Cartels and productivity growth: an empirical investigation of the
impact of cartels on productivity in the Netherlands. Intern
werkdocument van de ACM.
Roelandt, T.J.A. en T.R.A. Grosfeld (2002) De lerende

Literatuur

overheid: rondom de beleidscyclus. In: Roelandt, T.J.A.

CPB (2012) Actualisatie analyse economische effecten financieel kader Regeerak-

en T.R.A. Grosfeld (red.) Afscheid van de beleidseconomie?

koord. Uitgevoerd op verzoek van de Minister-president. CPB Notitie, 12 november.

Groningen: Wolters-Noordhoff, 49–69.

ACM (2013) Trendrapportage marktwerking en consumentenvertrouwen in de energie-

SEO (2011) Anticipatie op kartel- en concentratietoezicht.

markt – eerste helft 2013. Den Haag: ACM.

SEO Economisch Onderzoek, 2010(76).

Algemene Rekenkamer (2005) Handhaven en gedogen. Kamerstukken II 2004/05,

Sinderen, J. van, en R.G.M. Kemp (2008) The economic

30050(2), Den Haag: Algemene Rekenkamer.

effects of competition law enforcement: the case of the

Algemene Rekenkamer (2008) Handhaven en gedogen. Terugblik 2008. Kamerstuk-

Netherlands. De Economist, 156(4), 365–385.

ken II 2007/08, 30050(4), Den Haag: Algemene Rekenkamer.

Smuda, F. (2013) Cartel overcharges and the deterrent ef-

Broek, S. van den, R.G.M. Kemp, W.F.C. Verschoor en A.C. de Vries (2012) Repu-

fect of EU competition law. Journal of Competition Law and

tational penalties to firms in antitrust investigations. Journal of Competition Law

Economics, 10(1), 63-86

and Economics, 8(2), 231–258.

Tuinstra-Karel, A. (2014) Wanneer bewuste consumen-

Buijink, C. (2013) Naar sterke instituties. ESB, 98(4651), 6–9.

ten profiteren van naïeve consumenten. ESB, 99(4683s),

Dijkstra, P.T., M.A. Haan en M. Mulder (2013) Samenspanning bij maatstafcon-

28–34.

currentie. ESB, 98(4669), 590–593.

WRR (2013) Toezicht op publieke belangen: naar een verruimd

Expertwerkgroep Effectmeting (2012) Durf te meten: eindrapport Expertwerkgroep

perspectief op rijkstoezicht. Den Haag: WRR / Amsterdam:

Effectmeting. Rapport op www.rijksoverheid.nl.

Amsterdam University Press.

70

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4683S) 18 april 2014