beleid
Subsidie op groene stroom
kan doelmatiger
Het kabinet heeft een nieuwe subsidieregeling aangekondigd
om de opwekking van duurzame elektriciteit te stimuleren.
Uit onderzoek voor de Algemene Rekenkamer blijkt dat
onder de vorig jaar gestopte oude MEP-regeling aanzienlijk
te veel subsidie is betaald voor windenergie op land.
O
Marisa Korteland,
Machiel Mulder en
Robert Went
Onderzoeker, respectievelijk sectorleider bij het
milieuonderzoeks- en
adviesbureau CE Delft, en
wetenschappelijk medewerker bij de WRR.
308
ESB 18
p 18Â augustus 2006 besloot de minister
van Economische Zaken (EZ) de subsidies
op groene stroom met onmiddellijke ingang op nul te zetten voor nieuwe aanvragen. Op grond van de in juli 2003 ingestelde subsidieregeling Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie
(MEP) ontvingen producenten van stroom uit
biomassa, zonne-energie, wind- of waterkracht een
vaste subsidie per kWh. De overheidsuitgaven voor
deze subsidie dreigden uit de hand te lopen.
Bovendien lijkt het er volgens de minister van
EZ op dat Nederland haar met de Europese Unie
afgesproken doel om in 2010 negen procent van
de binnenlandse elektriciteitsproductie duurzaam
op te wekken wel zal halen met reeds toegekende
subsidies (EZ, 2006). In vervolg op de stopzetting
van de MEP vroeg de Tweede Kamer de Algemene
Rekenkamer onderzoek te doen naar de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid van deze
subsidieregeling. Daarvoor heeft de Rekenkamer
door milieu-onderzoeks- en adviesbureau CE laten
uitrekenen of de MEP-subsidie niet te hoog is geweest (Algemene Rekenkamer, 2007).
De afgelopen jaren was het beleid erop gericht
negen procent van de elektriciteit in 2010 duurzaam op te wekken en het aandeel groene stroom
vervolgens toe te laten nemen tot zeventien procent in 2020. Daarmee wordt bijgedragen aan het
realiseren van de doelstellingen van het bredere
energiebeleid: vijf procent duurzame energie in
2010 en tien procent duurzame energie in 2020
(Algemene Rekenkamer, 2004). Nu het nieuwe
Kabinet in haar coalitieakkoord scherpere doelen
heeft geformuleerd zal een stimuleringsregeling
weer nodig zijn. Het kabinet zet in op verhoging van
het aandeel duurzame energie tot twintig procent
in 2020 en heeft reeds een nieuwe MEP-regeling
aangekondigd.
Het is daarom van belang te evalueren hoe goed
de oude regeling heeft gefunctioneerd. De hoge
uitgaven voor de MEP in de afgelopen jaren roepen
vragen op over de kosteneffectiviteit van deze regeling. Was er wel zoveel subsidie nodig om investeringen in groene stroom uit te lokken? Of had met
mei 2007
minder geld hetzelfde – of met hetzelfde geld meer
– bereikt kunnen worden? Waar moet de overheid bij
het ontwerpen van de nieuwe regeling rekening mee
houden? Op deze vragen geeft dit artikel antwoord.
Overwinsten
Via de MEP-regeling vergoedt de overheid het
onrendabele deel van investeringen in opwekkingscapaciteit voor duurzame elektriciteit gedurende
een periode van tien jaar. Bij de vaststelling van de
subsidietarieven maakt de overheid de afweging tussen enerzijds het willen realiseren van de beoogde
effecten, te weten meer opwekking van duurzame
elektriciteit, en anderzijds niet te veel daarvoor
willen betalen. In theorie zou het subsidiebedrag
daarom afgestemd moeten worden op de kenmerken
van de investering en de ondernemer. In de praktijk
is dergelijk maatwerk onmogelijk vanwege informatieasymmetrie tussen overheid en marktpartijen,
waarbij de investeerder relatief goed weet wat wel en
niet rendabel is en de overheid daar meer onzekerheid over heeft. Als de overheid afhankelijk is van
informatie uit de sector, loopt ze ook bij maatwerk
het risico dat de rentabiliteit wordt onderschat en de
subsidiebehoefte wordt overschat. Maatwerk bij de
subsidieverlening zou bovendien hoge uitvoeringskosten met zich meebrengen. De overheid hanteert
daarom een tarief dat voor alle projecten met dezelfde productietechniek, in hetzelfde jaar, gelijk
is. ECN en KEMA maken vooraf (ex ante) veronderstellingen over de opbrengsten en kosten van een
gemiddeld investeringsproject en berekenen dan de
subsidiebehoefte, oftewel de onrendabele top (OT)
(zie linker kolom figuur 1). De overheid stelt vervolgens het MEP-tarief gelijk aan deze OT. Het gevolg
van deze benadering is dat voor sommige projecten
het tarief te hoog kan zijn en voor anderen te laag.
Om te bepalen of de overheid inderdaad te veel
subsidie gaf, berekenen wij de overwinst. Dit is
de winst die marktpartijen incasseren doordat het
subsidietarief op een hoger niveau is vastgesteld dan
nodig is om de investering uit te lokken. Overwinst
is de winst die een normale beloning voor het gelopen risico te boven gaat. Het uitgangspunt bij onze
analyse is dus niet dat een ondernemer geen winst
mag maken als hij subsidie ontvangt. Bij de bepaling
van de hoogte van de subsidietarieven wordt namelijk al rekening gehouden met een rendementseis
van vijftien procent op het geïnvesteerde vermogen,
zodat ondernemers reeds een beloning krijgen voor
het risico dat zij lopen en waarvoor ze compensatie
behoeven.
figuur 1
Berekening overwinst
Ex ante analyse, op sectorniveau:
veronderstellingen over de
kenmerken van het gemiddelde
investeringsproject
Ex post analyse, rekening
houdend met verscheidenheid
binnen sector: (geschatte)
werkelijke kenmerken van elk
afzonderlijk investeringsproject
ECN-model
Berekening van netto contante
waarde van kasstromen
ECN-model
Berekening van netto contante
waarde van kasstromen
Ex ante vaststelling van
Onrendabele Top van het
gemiddelde
investeringsproject
Ex post inschatting van
Onrendabele Top voor
afzonderlijke
investeringsproject
Ex post gezien, teveel of te
weinig subsidie op projectniveau
ander, willekeurig getrokken, getal uit iedere frequentieverdeling. Aangezien
er bij elke modelrun een onrendabele top uitkomt, levert de hele exercitie een
groot aantal OT-waarden op. Het resultaat van deze analyse geeft dus weer hoe
de werkelijke subsidiebehoefte binnen de groep is verdeeld, omdat we gebruik
hebben gemaakt van gegevens over de spreiding van feitelijke omstandigheden
die de subsidiebehoefte bepalen. Door deze spreiding in subsidiebehoefte te
vergelijken met het subsidiebedrag dat ondernemers daadwerkelijk ontvangen,
kunnen we zien hoeveel te veel of te weinig subsidie men ontvangt (zie onderste deel figuur 1).
Subsidiebehoefte windenergie
We vinden behoorlijke spreiding in de werkelijke subsidiebehoefte bij alle windop-land projecten. Figuur 2 laat de spreiding in subsidiebehoefte zien voor windmolens waarvoor in het jaar 2003 voor het eerst MEP-subsidie is ontvangen. De
overheid stelde het tarief vast op 7,8 eurocent/kWh. Uit de figuur blijkt echter
dat dit tarief voor circa tachtig procent van alle investeringen hoger was dan
nodig om de investering plaats te laten vinden. In ongeveer vijf procent van de
gevallen was zelfs sprake van een negatieve subsidiebehoefte. Voor circa twintig
figuur 2
Verdeling naar behoefte aan subsidie (eurocent/kWh)
Cumulatieve Frequentieverdeling (CDF) van de Onrendabele Top 2003
Subsidietarief 2003 (7,8)
100%
90%
te veel subsidie
80%
Aantal investeringen (%)
Overwinsten kunnen ontstaan als de hoogte van de
subsidie niet goed is afgestemd op de subsidiebehoefte van afzonderlijke investeringsprojecten, of
wanneer bij de berekening van de subsidiebehoefte
de werkelijke rentabiliteit is onderschat. De eerstgenoemde factor zal bij de MEP een rol hebben
gespeeld, omdat, zoals gezegd, bij de bepaling
van de subsidietarieven van een gemiddelde situatie wordt uitgegaan, terwijl investeringsprojecten
onderling sterk kunnen verschillen. Een windmolen
op een locatie met veel wind zal vanzelfsprekend
een hogere productie kunnen realiseren dan een
windmolen op een windarme locatie, en daardoor
aan minder subsidie genoeg hebben. De MEP-tarieven zijn echter voor alle windmolens hetzelfde.
De andere bron van mogelijke overwinsten is dat
de berekening van de subsidiebehoefte gebaseerd
is op conservatieve inschattingen van de winstgevendheid. Bij de MEP gaat het met name om
veronderstellingen die de overheid maakt over de
toekomstige elektriciteitsprijs. Als bij de MEP van
lagere elektriciteitsprijzen wordt uitgegaan dan
door marktpartijen wordt verwacht, dan wordt
de subsidiebehoefte te groot ingeschat. Om de
overwinsten door de MEP te bepalen, analyseren
we beide factoren: de spreiding in de rentabiliteit
tussen investeringsprojecten en het verschil tussen de bij de MEP verwachte rentabiliteit en de
werkelijke rentabiliteit. Idealiter zouden wij per
subsidieontvanger achterhalen of de investering
ook zonder subsidie of bij een lager subsidiebedrag
zou zijn verricht. Wij zouden dan het ECN-model
dat gebruikt wordt voor de subsidieberekening voor
elk afzonderlijk project narekenen. In de praktijk
is deze benadering evenwel niet uitvoerbaar. Niet
alleen vanwege het tijdsbeslag dat zo’n onderzoek
met zich mee zou brengen, maar ook omdat het
vrijwel onmogelijk is om op microniveau alle benodigde informatie te achterhalen. Daarom passen we
een andere methode toe, waarbij wij de individuele
situatie benaderen (zie rechter kolom figuur 1). De
toegepaste techniek heet Monte Carlo-simulatie en
is een gebruikelijke en algemeen aanvaarde methode in situaties waarin sprake is van verschillende
variabelen die elk met onzekerheid zijn omgeven. In
het kort komt deze methode op het volgende neer.
Eerst schatten wij voor diverse opbrengsten en
kosten de spreiding binnen de groep investeerders.
Hierbij hebben we o.a. gebruik gemaakt van achteraf beschikbare (ex post) vertrouwelijke gegevens
van EnerQ, dat de MEP-regeling voor EZ uitvoert,
en SenterNovem, dat toetst in hoeverre bij subsidieaanvragen sprake is van cumulatie van subsidies
(cumulatietoets). Vervolgens vatten wij de spreiding
voor de verschillende inputvariabelen, zoals bijvoorbeeld de productie per windmolen, samen in een
frequentieverdeling. Zo’n verdeling geeft aan hoe
vaak verschillende waarden van een bepaalde variabele voorkomen. Deze frequentieverdelingen voeren
wij in het ECN-model in. Tenslotte wordt het model
een groot aantal keren gedraaid, steeds met een
80,2%
70%
te weinig subsidie
60%
50%
40%
30%
20%
Mediaan: 4,5
10%
-5
0%
4,1%
0
5
10
15
Subsidiebehoefte (eurocent/kWh)
ESB 18
20
mei 2007
25
309
procent van de investeringen was het subsidietarief te laag. Als indicatie voor
de overwinst binnen de groep, nemen wij de middelste waarneming (mediaan).
De mediaan is 4,5 eurocent/kWh, terwijl het subsidietarief 7,8 eurocent/kWh
was. De mediane investeerder heeft dus achteraf gezien 3,3 eurocent/kWh te
veel ontvangen (zie tabel 1). Voor de investeringsprojecten die in 2004 en 2005
voor het eerst subsidie ontvingen, heeft de mediane investeerder respectievelijk
2,9 en 4,7 eurocent/kWh teveel ontvangen. Uit onze analyse blijkt dat dit vooral
komt omdat de overheid de elektriciteitsprijs te laag heeft ingeschat.
De werkelijke subsidiebehoefte hangt vanzelfsprekend mede af van de hoogte
van de toekomstige elektriciteitsprijzen. In de basisvariant gaan we er vanuit dat
de elektriciteitsprijs in de toekomst gelijk zal zijn aan het gemiddelde niveau van
de afgelopen jaren. Ook als we rekenen met lagere elektriciteitsprijzen, bijvoorbeeld tien procent lager over de gehele periode, dan is de werkelijke subsidiebehoefte aanzienlijk lager dan het uitgekeerde subsidietarief. We concluderen
daarom dat zelfs wanneer de elektriciteitsprijs in de komende jaren aanzienlijk
lager komt te liggen dan ze was, het subsidietarief nog steeds hoger ligt dan de
subsidiebehoefte.
De totale omvang van de overwinst hangt af van de werkelijke productie en de
afwijking tussen de werkelijke subsidiebehoefte en het ontvangen subsidietarief.
Als de overheid de tarieven precies op de subsidiebehoeften had kunnen afstemmen, had dit ongeveer de helft aan subsidie-uitgaven gescheeld. In de periode
2003 tot en met 2006 werd circa 430,8 miljoen euro aan subsidie uitbetaald
voor windmolens die tot en met 2005 in gebruik zijn genomen (EnerQ, 2007).
Kijken we echter naar de door ons berekende werkelijke subsidiebehoefte (basisvariant) per kWh, dan zou een bedrag van 228 miljoen euro voor deze wind op
land voldoende zijn geweest.
helemaal overneemt en zelf een groter risico bij de
overheidsuitgaven gaat lopen. De uitdaging bij het
vormgeven van de vernieuwde MEP blijft derhalve
om een effectieve regeling te maken die ondernemers prikkelt tot investeringen in duurzame energie
tegen geringere kosten en met minder financiële
risico’s voor de overheid.
Lessen
We trekken twee lessen uit de evaluatie van de doelmatigheid van de MEP. De
eerste is procesmatig. Bedenk van tevoren welke gegevens je nodig hebt om
regelmatig te kunnen toetsen of subsidiebedragen niet te hoog zijn – als ze te
laag zijn merk je dat vanzelf, op voorwaarde dat daar een goed systeem van
monitoring voor is opgezet. Regel vervolgens dat het betreffende beleidsdepartement – in dit geval EZ – de beschikking krijgt over deze gegevens. Het bleek
namelijk dat veel data ontbreken om een goede analyse te maken, waardoor
wij noodgedwongen de werkelijke situatie modelmatig hebben moeten benaderen. Een tweede aanbeveling betreft de wijze waarop de elektriciteitsprijs
meegenomen wordt in de berekening van de subsidies op groene stroom. De
voornaamste oorzaak voor de ondoelmatige subsidiëring van windenergie is dat
de MEP-subsidie mede gebaseerd is op een conservatieve inschatting van de
toekomstige elektriciteitsprijs die voor tien jaar werd vastgezet. Zelfs wanneer
de gemiddelde elektriciteitsprijs de komende jaren alsnog aanzienlijk lager
uitvalt dan de afgelopen jaren, zo blijkt uit ons onderzoek, zijn de subsidies
voor windenergie op land hoger dan nodig is geweest om de meerkosten van
de investeringen te compenseren. Vanuit de windenergiesector zelf (Cleijne et
al., 2007) en door de Algemene Energieraad (AER, 2007) wordt er overigens
voor gepleit om wel rekening te houden met veranderende energieprijzen.
Stijgende prijzen op de energiemarkt zouden automatisch moeten leiden tot
een daling van de subsidies. Een dergelijke aanpassing zou immers voorkomen
dat de overheid teveel subsidies betaalt. De andere kant van deze medaille
kan echter zijn dat de overheid daarmee het marktrisico van de ondernemer
Literatuur
Algemene Energieraad (AER) (2007) Energietechnologie voor de
toekomst. Den Haag: AER.
Algemene Rekenkamer (2004) Groene stroom. Den Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2007) Subsidieregeling Milieukwaliteit
Elektriciteitsproductie (MEP). Den Haag: Sdu.
CE milieu-onderzoeks- en adviesbureau (2007) Overwinsten bij
de subsidieregeling Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie (MEP).
Delft: CE.
Cleijne, H., F. Verheij, R. Coenraads, L. Coulomb, M. Rathmann
en P. Rooijmans (2007) NWEA strategie stimulering windenergie
– basisgegevens voor 2007–2020. Arnhem: KEMA.
ECN (2003) Onrendabele top berekeningsmethodiek.
Ongepubliceerd manuscript ECN-C–03-077. Amsterdam: ECN
beleidsstudies.
EnerQ (2007) Gegevens inzake uitbetaalde subsidies op kasbasis.
Arnhem: EnerQ.
Ministerie van EZ (2006) Wijziging van de Elektriciteitswet
tabel 1
1998 ten behoeve van de stimulering van de milieukwaliteit van de
Subsidietarieven en ex post berekende subsidiebehoefte (eurocent/kWh)
Subsidiebehoefte (OT ex post)
Variant
Basis
E-prijzen –10%
Subsidietarief (OT ex ante)
310
ESB 18
mei 2007
elektriciteitsproductie. Brief van de minister van Economische
Zaken. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 28 665, nr. 75.
Den Haag: Sdu.
2003
4,5
5,1
7,8
2004
4,9
5,1
7,8
2005
3,0
3,7
7,7
Tweede Kamer (2006) Wijziging van de Elektriciteitswet 1998 ten
behoeve van de stimulering van de milieukwaliteit van de elektriciteitsproductie. Brief van het Presidium van de Tweede Kamer.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 28 665, nr. 85. Den
Haag: Sdu.