Miljoenennota 1996: geen
echte beleidskeuzen
E. Sterken*
I
n deze bijdrage warden de belangrijkste aandachtspunten van deMiljoenennota
vanuit verschillende theoretische opvattingen besproken. Met de monetaristische bril
op worden de overheidsfinancien bekeken, bet arbeidsmarktbeleid wordt vanuit bet
Keynesiaanse denken bezien, terwijl de economische structuur zich bet meest leent
voor de aanbodbenadering.
De Miljoenennota is in de regel een smeltkroes van
ideeen. Verschillende belangengroepen hebben invloed op de samenstelling: politici, beleidsambtenaren en economen. Politici baseren nun mening op
filosofische uitgangspunten en electorale overwegingen. Beleidsambtenaren hebben de belangen van de
betrokken instanties te verdedigen. Zo wijzen ambtenaren van het Ministerie van Economische Zaken tegenwoordig nogal eens op het slecht functioneren
van markten en het gebrek aan dynamiek van de
Nederlandse economic, terwijl ambtenaren van het
Ministerie van Financien aandacht vragen voor het
financieringstekort en de schuldquote. De argumenten om deze extra aandacht te vragen zijn niet altijd
even duidelijk.
Veelal liggen aan de politieke keuzen economisch-theoretische overwegingen ten grondslag.
Voor de ge’interesseerde leek zijn de meningen van
de theoretische economen evenwel vaak nog het
meest onduidelijk. Al doen hun vakbroeders, de
economisch commentatoren, nog zo hun best om het
debat duidelijk te maken, de theoretic! blijven vasthouden aan vaak zeer technische uitwerkingen van
voor de ge’interesseerde leek onlogische vraagstukken. Toch is het van belang de ware aard van de
theoretici te doorgronden om de ingeslagen beleidswegen of nog te volgen keuzes naar behoren te kunnen snappen. Daarom zullen hierna, alvorens de
belangrijkste elementen uit de Miljoenennota te
bespreken, in het kort de uiteenlopende opvattingen
van economen geschilderd worden.
Daarin treffen we volgens Krugman in zijn boek
Peddling Prosperity drie groepen aan: Keynesianen,
monetaristen en aanbodeconomen. De laatste twee
zijn loten van dezelfde stam: de klassieke economic.
Het blijkt dat de drie belangrijkste beleidsuitgangspunten van de Miljoenennota – de zorg voor de collectieve financien, de arbeidsparticipatie en het concurrentievermogen van de Nederlandse economie goed besproken kunnen worden vanuit de optiek
van monetaristen, Keynesianen en aanbodeconomen.
Voorts kunnen we gelijk per onderdeel vanuit de riva-
ESB 20-9-1995
liserende scholen kritiek geven op het verkozen
beleid.
Drie scholen
Keynesianen zijn economen die het geloof aanhangen dat markten niet altijd door prijsaanpassingen geruimd worden. Zoals bekend heeft deze veronderstelling implicaties voor het te voeren economische
beleid. Immers, als bij voorbeeld de arbeidsmarkt
niet goed functioneert, is er door overheidsingrijpen
een hogere welvaart te bereiken, mils die overheid
dat maar verstandig doet. Keynesiaanse economie
heeft de beleidspraktijk lang gedomineerd; de twee
aanbodschokken uit de jaren zeventig hebben er echter voor gezorgd dat het blind varen op de Keynesiaanse uitgangspunten verstomd is. Stimulering van
de vraag is niet zonder meer het gepaste antwoord
op een conjuncturele inzinking. Moderne Keynesiaanse economen reppen dan ook meer over versterking
van de groei door het beter opleiden van werknemers, investeringen in infrastructuur en strategische
handelspolitiek .
Monetaristen gaan uit van de veronderstelling dat
prijsaanpassingen voor marktevenwicht kunnen zorgen. De particuliere sector is in staat goede, dat wil
zeggen vanuit een welvaartstheoretisch perspectief
optimale, beslissingen te nemen, mils de overheid
niet tot verstoringen van dat gedrag overgaat. Ad hoc
ingrijpen, zoals dat door een aantal Keynesiaans geschoolde beleidsmakers gepropageerd werd, kan tot
een slechtere allocatie van middelen leiden. Vaste
• regels brengen daarentegen rust. Een vaste regel
voor het monetaire beleid, bij voorbeeld een vaste
groei van het geldaanbod of een interestbeleid ge-
* De auteur is als hoogleraar verbonden aan de Rijksuniversiteit Groningen.
1. De zogenaamde nieuw-Keynesiaanse economie kan men
uitgebreid aantreffen in: N.G. Mankiw en D. Romer (red.),
New Keynesian Economics, vol. 1 en 2, MIT Press, 1991.
richt op een constante wisselkoers, en strikte regels
voor de noodzakelijke budgettaire beleidsmaatregelen zorgen voor geloofwaardigheid. Monetaristen
kennen voorts een belangrijke rol toe aan de invloed, die vanuit de financiele sfeer op de reele activiteit uitgaat. Verwachtingen domineren immers de
schuiving in de achtergrond van de huidige groei. In
1994 is de voor ons land relevante wereldhandel met
8,3 procent gegroeid, het hoogste groeipercentage
sinds 1984. Hierdoor is de Nederlandse export in
1994 met 8 procent gegroeid. De binnenlandse bestedingen in 1994 namen daarentegen door een afname
gebeurtenissen op financiele markten . In dat licht
van de koopkracht van de modale werknemer met
bezien kan men de vorige week openbaar gemaakte
een half procent-punt veel minder toe.
Het Centraal Planbureau is optimistisch gestemd
over de ontwikkeling van de relevante wereldhandel
in 1995 en 1996 (8,5 en 7,5 procent groei respectievelijk), maar ziet meer problemen voor de Nederlandse
exporteurs dank zij de harde gulden en het feit dat
Nederland weinig investeringsgoederen en duurzame
consumptiegoederen exporteert, zodat de uitvoergroei naar ongeveer 6 procent afzwakt.
De binnenlandse bestedingen groeien in 1995
evenwel sterker dan in 1994. Met name de investeringen trekken aan met 9 procent. Na een slechte periode maken bedrijven weer winst en in Nederland zijn
ingehouden winsten de voornaamste determinant
van de investeringen. Vooral de Industrie en de energiesector investeren fors in machines. Goede lezing
van de MEV 1996 maakt evenwel duidelijk dat de cijfers enigzins Vervuild’ worden door een fors project
van een autoproduktielijn. Hierdoor is de echte groei
volgend jaar weer verdwenen. In de Miljoenennota
wordt evenwel in de inleiding gerept over een forse
groei van particuliere consumptie en investeringen.
Wat betreft de eerste categoric is dat in ieder geval
voorspellingen van NYFER als monetaristisch bestem-
pelen. NYFER ziet in financiele variabelen als de termijnstructuur en het aandelenrendement belangrijke
leidende conjunctuurindicatoren.
De derde categoric economen is die van de aanbodeconomen. Ook deze groep kent duidelijke wortels in de klassieke economic. Het centrale punt van
deze school is dat de versterking van de economi-
sche ontwikkeling niet zozeer langs de weg van
vraagstimulering dient te verlopen, doch veeleer
door een versterking van het aanbod. Dit kan bereikt
worden door vooral de particuliere sector meer ruimte te geven en te zorgen dat de overheidsinvloed uiterst beperkt is. De particuliere sector zal de grootste
dynamiek vertonen op het moment dat de bemoeienis van de overheid tot een absoluut minimum beperkt is. Aanbodeconomen pleiten voor belastingreductie, het dereguleren van markten en het
privatiseren van overheidsbedrijven. De theoretische
funderingen van deze economen zijn evenwel onduidelijk. Beziet men het theoretische werk van een aantal leiders van deze groep, zoals de Amerikanen Laffer en Mundell, dan is dat ten opzichte van de andere
niet uit de MEV te halen: de groei van de particuliere
twee groepen uiterst beperkt (zie ook Krugman in
Peddling Prosperity). De invloed van dit denken op
het economische beleid is evenwel groot. Reagonomics en Thatcherism waren immers sterk op aanbodeconomie gebaseerd. En ook in Nederland lijkt de
aanbodeconomie wortel geschoten te hebben. Men
kan hierbij denken aan de aandacht voor marktwer-
consumptie was in 1994 2,1%, naar verwachting in
1995 2,25 en in 1996 2 procent. Het wekt geen bevreemding dat het CPB dit voorspelt: de ontwikkeling van de koopkracht is immers mager. Het wekt
wel bevreemding dat de minister van Financien op
king en dynamiek van de Nederlandse economie.
Overheidsfinancien
De economische situatie
De visie op de sanering van de overheidsfmancien
past het beste bij monetaristische denkbeelden. Vaste
regels in de vorm van normen en kaderstellingen
worden gebruikt. De EMU-convergentiecriteria staan
bovenin het vaandel. Zoals bekend zijn in het Ver-
De nota over ‘s Rijks financien bestaat traditioneel uit
twee stukken. Het eerste behandelt de hoofdlijnen
van het beleid en het financiele management bij het
Rijk. Het tweede stuk bevat de bijlagen met technische details, die zich in minder algemene belangstelling mogen verheugen. Voor wie het lezen van de
Miljoenennota te veel tijd vergt, is er een beknopte
editie met de hoofdlijnen van het beleid.
Het eerste stuk van de Miljoenennota gaat in op
de ontwikkeling van de Nederlandse economie in
1995 en 1996 en het nodig geachte financieel-economische beleid. De beschrijving van het internationale
en Nederlandse conjunctuurverloop in de komende
periode is ontleend aan de Macro Economische Verkenning 1996. Is men ge’interesseerd in de analyse
van de conjunctuur dan is het laatstgenoemde document trouwens veruit interessanter.
De Nederlandse economie groeit in 1995 met 3
procent (het bruto binnenlands produkt wel te verstaan) en in 1996 naar verwachting met 2,5 procent.
De groei in 1995 overtreft de groeicijfers uit de periode 1991-1994. Er is evenwel een opmerkelijke ver-
dit punt optimisme uitstraalt.
drag van Maastricht om economisch onduidelijke re-
denen naast monetaire convergentiecriteria ook budgettaire afspraken gemaakt. Het vorderingensaldo
mag als percentage van het bbp niet meer dan 3 procent en de schuldquote (staatsschuld als percentage
van het bbp) niet meer dan 60 procent zijn. Recentelijk heeft de Duitse minister van Financien zich uitgelaten in de zin dat deze grenzen ook absoluut moeten zijn en men niet kan volstaan met de notie dat
men de goede kant op gaat. Nederland voldoet momenteel aan geen van beide: het vorderingensaldo is
momenteel nog iets meer dan 3 procent en de schuldquote is ongeveer 80 procent.
2. Voorname references op dit terrein zijn: M. Friedman,
The role of monetary policy, American Economic Review,
1968, jg. 58, biz. 1-17, en F.E. Kydland en E.G. Prescott,
Rules rather than discretion: the inconsistency of optimal
plans, Journal of Political Economy, 1977, jg. 85, 473-492.
In monetair opzicht voldoet Nederland uitstekend
aan de Maastricht-eisen: de munt is hard, interestvoeten en inflatie zijn beperkt. Blijkbaar vinden de beleggers de Nederlandse schuld geen probleem om de
gulden in de muntunie op te nemen. De budgettaire
convergentiecriteria komen schijnbaar uit een andere
hoek. Het is goed voor politici om aan normen gebonden te zijn, ten einde ad hoc bestedingsdrift, zoals in de jaren tachtig, te onderdrukken. De publieke
bestedingsdrift is natuurlijk de oorzaak van schuldaccumulatie geweest, waarvan wij momenteel de
wrange vruchten mogen proeven. In 1996 wordt er
ongeveer/ 30 mrd aan rentelasten betaald; in de begroting is het na de uitgaven voor onderwijs, cultuur
en wetenschappen de grootste post. In de Miljoenennota wordt derhalve veel aandacht geschonken aan
de problemen van de schuld en de budgettaire convergentiecriteria. De voornaamste vraag is of Nederland op redelijke termijn aan die criteria kan voldoen.
Het probleem van het vorderingensaldo is, omdat
het een stroomgrootheid is, het eenvoudigst op te lossen. Het kabinet heeft voor de gehele kabinetsperiode een begrotingssysteem afgekondigd. Er is een uitgavenkader voor de Rijksbegroting in enge zin, de
sociale zekerheid en de zorgsector vastgesteld. De
uitgaven dienen in reele termen binnen de kaders te
blijven. Ruimte voor extra beleid is er slechts indien
aan de kaderstelling voldaan is. Althans in theorie.
Extra beleidsmogelijkheden worden momenteel door
het kabinet gezien in de vorm van het uitbreiden van
de celcapaciteit, het grote-stedenbeleid, het beleid
met betrekking tot dijkverzwaring, mkb-lastenverlichting en de koppeling van de sociale uitkeringen. Het
wekt enige bevreemding om te constateren dat de uitgavenkaders blijkbaar niet hard zijn als er in 1995
voor de zorgsector al gelijk een overschrijding van
/ 0,5 mrd voorzien wordt. Omdat in de sociale zekerheid de uitgaven/ 0,9 mrd onder het uitgavenkader
blijven, wordt de incidentele overschrijving aanvaardbaar geacht. Men kan zich dan afvragen wat de zin is
van het vaststellen van uitgavenkaders.
Een theoretisch probleem zit natuurlijk in de bepaling van de kaders. Zoals bekend heeft de paarse
coalitie bij het aantreden deze kaders voor de gehele
kabinetsperiode afgesproken. Hierdoor is het mogelijk een zogenaamd trendmatig begrotingsbeleid te
voeren. Bij het opstellen van de kaders is men naar
verluid van voorzichtige ramingen van de groei van
het bbp uitgegaan. Monetaristen zijn voorstanders
van dit soort vaste regels. Een vaste budgettaire regel
is evenwel niet gelijk te stellen aan het prikken van
een aantal getallen voor uitgavenkaders in de kabinetsperiode. Een vaste regel kan ook het hanteren
van een van tevoren vastgelegd model betekenen,
waarin men conditioneel op ontwikkelingen die men
niet in de hand heeft, zoals de groei van de wereldhandel en de stand van de dollar, de uitgavenkaders
bepaalt. Men kan dan alsnog bepalen welk gedeelte
van de mee- en of tegenvallers wordt benut om het financieringstekort verder terug te brengen of in te zetten voor lastenverlichting. Het systeem van de vaste
kaders heeft naast het voordeel van budgettaire duidelijkheid ook het nadeel dat beslissingen omtrent
eventuele meevallers (en de kans op meevallers is bij
ESB 20-9-1995
een conservatieve kaderraming groot) te veel op het
in het verleden zo populaire ad-hoc ingrijpen lijken.
Ministers putten moed uit de gedachte van het krijgen van extra speelruimte. Speelruimte die wellicht
het beste kan worden benut om de schuld uit het
verleden af te lossen.
Immers het tweede probleem van de openbare
financien is veel erger. De staatsschuld bedraagt ruim
/ 400 mrd. Op de staatsbalans kan men aflezen dat
hier voor ongeveer/ 280 mrd. aan lange activa (materieel en financieel) tegenover staat. De dynamiek in
de staatsschuld wordt door twee componenten bepaald: het primaire tekort, dat is het tekort zonder
rentelasten, en de lasten op grond van bestaande
schuld. Men kan laten zien dat het verschil tussen de
reele gemiddelde interestvoet en de groei van het
reele bruto binnenlandse produkt de kracht van de
doorwerking van de oude schuld in de vorm van de
rentelastenquote bepalen. Figuur 1 laat de verandering in de schuldquote en de reele kapitaalmarktrente minus de groei van het bbp zien. De laatste variabele neemt een lage waarde aan in een situatie van
hoogconjunctuur. Het is dan relatief gemakkelijk om
de schuldquote sneller te laten afnemen. Voor 1994
kan men dit verschijnsel fraai waarnemen.
Een gunstige conjuncturele situatie kan aldus
goed benut worden om met de wind in de zeilen de
schuldquote terug te brengen. Versnelde aflossing
of het verder terugdringen van het primaire tekort
verdienen dan aanbeveling. Deze aanbeveling staat
evenwel op gespannen voet met de verhandeling
omtrent de ruimte in de uitgavenkaders hierboven.
Indien het terugdringen van de schuldquote tot in
Europees verband aanvaardbare properties de hoofddoelstelling van het beleid is, dienen meevallers voor
verdere schuldreductie benut te worden (het kabinet
erkent deze lijn ook door de constatering dat in 1997
(!) echt werk gemaakt moet worden van de verdere
schuldsanering).
In 1995 en 1996 wordt de harde lijn met betrekking tot een maximale schuldreductie nog niet gevolgd. De miljoenennota geeft enig inzicht in het
waarom van deze beslissing. Daartoe is een korte
analyse van de uitgaven en inkomsten hier gewenst.
Figuur 1. Verandering in de schuldquote vergeleken met bet saldo van kapitaalmartrente minus de
consumptieprijsstijging minus de groei van het bbp
Bron: MEV 1996
Uitgaven
Het kabinet boekt aanzienlijke vooruitgang in het
terugdringen van de collectieve uitgaven. De collec-
tieve-uitgavenquote was aan het einde van de jaren
tachtig de hoogste van de westerse landen. In 1987
bedroeg de collectieve-uitgavenquote 64,2 procent;
in 1996 wordt ongeveer 54 procent verwacht. In
reele termen is ons land als enige in de Europese
Unie in staat om de reele collectieve uitgavenquote
terug te dringen. Door deze operatic komt Nederland
dichter bij het EU-gemiddelde. De voornaamste winst
wordt veroorzaakt door de gematigde ontwikkeling
van het uitkeringsvolume. De gunstige ontwikkeling
van het aantal banen in 1995 en 1996 draagt hieraan
bij (zie hierna). De voornaamste stijging in de uitgavencategorieen zit in de post infrastructuur. Deze stijging wordt gemotiveerd door het derde beleidsuitgangspunt, de versterking van de economische
structuur.
De miljoenennota maakt melding van een aantal
zorgen aan het collectieve uitgavenfront. De eerste
zorg behelst de versnelling van de uitgaven ten gevolge van de vergrijzing. In 2040 zou vergrijzing tot een
extra verzwaring van de lasten met 5 procent-punten
bbp kunnen leiden. Een tweede punt van zorg is de
dynamiek in de rentelasten. Door de hoge schuld ver-
dringen rentelasten andere belangrijke uitgavensoorten. Het kabinet tracht door looptijdverlenging de directe gevolgen van de rentelasten te dempen. Dit
gaat evenwel ten koste van een gemiddeld hogere interestvergoeding. Een derde punt van zorg is de toename van de EU-afdrachten. Na jarenlang netto-ontvanger van EU-middelen te zijn geweest moet nu
netto contributie betaald worden, omdat de bijdrage
aan structuurfondsen en het voor Nederland ten ongunste veranderde landbouwbeleid ten minste op
peil blijven.
Ontvangsten
Het aandeel van de belastingontvangsten in het bbp
is sinds 1993 met bijna 1,5 procent-punt gedaald. De
voornaamste belastingverlichting is te vinden in de
inkomsten/loon-belasting. Daarentegen zullen door
de toeneming van de winsten op termijn de vennootschapsbelastingafdrachten toenemen. Ook de indirecte belastingen nemen toe. Als voornaamste boosdoener wordt hier de kleinverbruikersheffing op
energiedragers genoemd. Zelfs na 1996 is er op dit
front een lastenverzwaring te verwachten. De microlastendruk kan evenwel volgens het CPB zowel in
1995 als in 1996 teruglopen. In 1995 profiteren met
name gezinnen hiervan; in 1996 de bedrijven.
Het lijkt crop dat het verder terugdringen van de
reele uitgaven dan nu het geval is, nauwelijks mogelijk is. Voorts is een belastingverzwaring, ook gezien
de versterking van de economische structuur en de
bijbehorende noodzakelijke lastenverlichting, ongewenst. Nadere terugdringing van het tekort lijkt dus
onmogelijk. Slechts de extra uitgaven, die nu op
grond van de onderschrijding van uitgavenkaders
geschieden, komen in aanmerking voor een alternatieve aanwending. Deze relatief kleine posten vertegenwoordigen evenwel grote politieke belangen.
I
Indien we het raamwerk voor beleid met betrekking tot de openbare financien als monetaristisch bestempelen kan men zich afvragen wat Keynesianen
en aanbodeconomen aan extra beleid zouden hebben ingezet. Aanbodeconomen zullen dan op de nog
steeds hoge lasten voor de particuliere sector wijzen.
De wig, het verschil tussen het uitbetaalde en het ontvangen loon, is zelfs voor het minimumloon te hoog.
Het CPB heeft berekend dat de gemiddelde wig op
het minimumloon als percentage van de loonkosten
in Nederland in 1993 ruim 30 procent bedroeg. Keynesianen zullen wijzen op het feit dat ondanks gematigde economische groei, men niet in staat is om de
werkloosheid significant terug te dringen. Nu een afzwakking van de conjunctuur in het vooruitzicht lijkt,
moet er misschien minder prioriteit aan de tekortreductie gegeven worden. Ook het feit dat de koopkracht van de meeste Nederlanders, ondanks drie
procent economische groei, niet toeneemt zal in
Keynesiaanse ogen een punt van zorg zijn. NieuwKeynesianen zullen zich voorts druk maken om de
gebrekkige aandacht voor de investeringen in menselijk kapitaal, zie de teruggang van de middelen voor
het wetenschappelijk onderwijs, en de terughoudendheid met betrekking tot de overheidsinvesteringen. Ook kan men zich afvragen of de Nederlandse
overheid zich niet wat nicer zou moeten inzetten om
op strategische punten de Nederlandse internationaal
opererende bedrijven te steunen om cruciale orders
binnen te krijgen.
De arbeidsmarkt
Meer werkgelegenheid vormt de centrale doelstelling
van het kabinetsbeleid. De beleidsinspanning vindt
plaats langs drie lijnen: versterking van de economische groei, vergroting van de arbeidsdeelname en
aanpassingen in de sociale zekerheid. De grote zorg
is de verhouding tussen inactieven en actieven. Deze
verhouding is van 0,4 in 1970 tot ongeveer 0,8 in
1985 opgelopen en heeft zich sindsdien op dat niveau gestabiliseerd. Een voorname component van
de inactiviteit is de arbeidsongeschiktheid. Het vorige
kabinet heeft beleid in gang gezet om de groei van
de arbeidsongeschiktheid terug te dringen. De keuringscriteria zijn aangescherpt en arbeidsongeschikten zijn opnieuw gekeurd. Hierdoor is een daling van
het aantal arbeidsongeschikten in 1994 en 1995 zichtbaar. Deze daling heeft evenwel het aantal arbeidzoekenden verhoogd, zodat in 1995 en 1996 een extra
aanbod op de arbeidsmarkt van 35000 personen een
weg zal moeten vinden. Bovendien heeft het CPB
laten zien dat op de langere termijn toch weer een
groei van het aantal arbeidsongeschikten zal plaatsvinden.
Het arbeidsmarktbeleid is wellicht het beste vanuit een Keynesiaanse optiek te benaderen. De werkloosheid in Europa is sinds 1985 op een hoger niveau dan die in de Verenigde Staten. De verklaring
wordt veelal in rigiditeit met betrekking tot de loonvorming, de interactie met de sociale zekerheid en
het gebrekkig werken van de arbeidsmarkt in Europa
gezocht. Hierdoor is het evenwichtige werkloosheidsniveau, dat wil zeggen dat percentage waarbij er
geen druk meer op de prijsvorming is, in de afgelo-
pen tien jaar opgelopen. Het gaat hierbij dan veelal
om langdurig werklozen, die naast de hoop om ooit
weer aan de slag te kunnen, ook vaak hun produktiviteit verloren hebben. Een andere karakteristiek van
de langdurige werklozen is de lage scholingsgraad.
Het versterken van de economische groei alleen, zal
niet genoeg zijn om ook deze categoric weer in het
arbeidsproces te laten participeren. Ook het verkleinen van de reeds genoemde wig zal wellicht meer
jongeren aan een baan helpen, doch de oudere langdurige werkloze zal ook hier niet echt van profiteren.
Extra beleid is dan ook gewenst en het kabinet ontvouwt ook plannen in deze richting. De Melkert-banen, fiscale voordelen voor het mkb, de AMBERmaatregelen ter bevordering van reintegratie van
miek en concurrentievermogen. Ook deregulering en
privatisering behoren tot het instrumentarium. Zoals
bekend hebben aanbodeconomen het beleid in de
VS en het VK in de jaren tachtig gedomineerd. Zo
kan het voorkomen dat een consument in het Verenigd Koninkrijk uit twee waterleidingbedrijven kan
kiezen en moet de Japanse treinreiziger bij het naderen van de provincie Kansai even geduld hebben,
omdat de machinist en conducteurs verwisseld moeten worden.
De Nederlandse produktiestructuur is volgens het
CPB wankel. Dit blijkt uit de vooruitzichten voor de
Nederlandse export. De internationale handel vraagt
momenteel om investeringsgoederen en duurzame
consumptiegoederen. Op deze markten is Nederland
ondervertegenwoordigd. Dit beeld strookt met de
arbeidsongeschikten zijn hier voorbeelden van. In de
scholingsgraad van onze open sector. Deze is laag
begroting wordt evenwel een bescheiden bedrag in
de vorm van extra beleid vrijgemaakt.
Men is niet in staat om de inactiviteit echt te bestrijden. Het arbeidsaanbod neemt te snel toe, zodat
zelfs het scheppen van 85.000 banen in 1995 en
100.000 in 1996 onvoldoende is. De toename van het
arbeidsaanbod ontstaat nog voor een gedeelte door
demografische ontwikkelingen, een aanhoudende
groei van arbeidsparticipatie door vrouwen en de
reeds eerder genoemde resultaten van herkeuring
van arbeidsongeschikten. De arbeidsvraag ontwikkelt
zich gunstig in een forse groei van de werkgelegenvan de arbeidskosten, de produktiegroei en de groei
van de arbeidsproduktiviteit. Een gevaar loert in de
verdergaande arbeidstijdverkorting. Arbeidstijdverkor-
vergeleken met de afgesloten sector. De Nederlandse
economic heeft veel laagbetaalde banen in de Industrie. Hogeropgeleiden zitten veelal in de financiele
dienstverlening en bij de overheid. Hierdoor is de
Nederlandse economic niet goed in staat om de internationale conjunctuur volledig te volgen. Een ander
geluid is dat de Nederlandse exporteurs te veel risico
zouden lopen door een eenzijdige geografische bestemming (Duitsland). Het CPB laat evenwel zien dat
Nederland vooraan loopt bij het betreden van nieuwe markten, zoals bijvoorbeeld in Oost-Europa en de
nieuwe EU-landen. Desondanks is de exportgeleide
groei niet meer zo vanzelfsprekend als tot voorheen.
Een tweede categoric problemen in dit verband is
het vermeende gebrek aan marktwerking. De Nederlandse instituties op de arbeids- en goederenmarkt
ting heeft op de langere termijn nadelige consequen-
verhinderen het snel reageren van ondernemers en
ties voor het aantal gewerkte uren.
De vraag rijst vervolgens wat een kleine open
economic als de Nederlandse dan kan doen om de
inactiviteit te bestrijden. Monetaristen en aanbodeconomen zullen wijzen op de versterking van de economische groei. De overheid zorgt door een consistent
monetair en budgettair beleid voor een stabiele omgeving. Voorts zorgt zij voor het afschaffen van hinderlijke instituties. De sociale zekerheid mag niet
interacteren met het arbeidsaanbod en de arbeidsvraag. Een groter verschil tussen het minimumloon
en de sociale uitkeringen vergroot de arbeidsparticipatie van laagopgeleiden. Werkgevers moeten eenvoudiger arbeid kunnen aantrekken en afstoten. De
belemmeren aldus marktdynamiek. Vooral startende
ondernemers worden met te veel regelgeving lastiggevallen. De winkels kunnen langer open, hinderlijke machtsconcentraties dienen vermeden te worden,
daar waar het kan moet de overheid zich terugtrekken uit activiteiten die net zo goed door de particuliere sector verzorgd zouden kunnen worden. Het mededingingsbeleid moet aangescherpt worden.
Het kabinet heeft een aantal beleidsinitiatieven
op dit onderdeel. Ten eerste onderzoekt een Ministeriele Commissie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit het scheppen van meer ruimte voor
particuliere initiatieven. Voorts tracht men door infra structurele investeringen, zoals het versterken van de
heid. Deze groei is conditioneel op de ontwikkeling
bereidheid om zich op de arbeidsmarkt aan te bie-
twee ‘mainports’ Schiphol en Rotterdam, om binnen
den zal vergroten indien het loon dat mee naar huis
genomen kan worden hoger is dan nu het geval is.
De belasting op de produktiefactor arbeid moet omlaag. Hierdoor zijn we aanbeland bij het derde onder-
voor het milieu aanvaardbare grenzen aan de eis van
het scheppen van goede investeringsvoorwaarden te
voldoen. Ook tracht men de kennisintensiteit van de
Nederlandse economic te vergroten, al blijkt dat niet
uit een directe analyse van de begrotingsonderdelen.
Men is immers, op basis van een internationaal onderzoek, tevreden over de kwaliteit van het Nederlandse
deel van het beleid, de versterking van de economische structuur.
Economische structuur en
concurrentiekracht
onderwijs en acht verdere bezuinigingen mogelijk.
de aanbodeconomie te beschrijven. Aanbodecono-
Keynesiaanse economen zullen wellicht twijfels
hebben bij enkele van deze geluiden. Is het immers
niet zo, dat een oligopolie vanuit welvaartsoogpunt
optimaal kan zijn? Het is niet per definitie zo, dat er
oneindig veel aanbieders en vragers op een markt
zijn en dat aldus de ‘beste’ prijs verkregen wordt. In
men hanteren vaak termen als marktwerking, dyna-
de speltheorie heeft men aangetoond dat het hebben
Het derde onderdeel van het kabinetsbeleid heeft betrekking op de aanbodzijde van de economic. Het
ligt daarom voor de hand dit beleidsonderdeel vanuit
ESB 20-9-1995
van minder dan vier aanbieders tot machtconcentratie leidt, doch dat zes of meer aanbieders de markt al
het karakter van volkomen concurrentie geeft. Er zijn
ook voorbeelden van privatiseringsexperimenten van
openbare nutsbedrijven, die na een korte maar heftige concurrentieslag uiteindelijk tot de situatie van
een commerciele maar veel te dure monopolist hebben geleid. Deregulering en privatisering hoeven niet
altijd tot de beste oplossingen te leiden. Bovendien is
het hebben van een markt al een institutie. Men kan
hierbij denken aan de Amsterdamse effectenbeurs,
waarop slechts een beperkt aantal bedrijven actief
kan zijn, op beperkte uren, handelend volgens een
zeer strikt ordersysteem. Toch wordt deze markt als
het toonbeeld van een markt met optimale marktwerking gezien.
Keynesianen zullen wijzen op de rol die de overheld kan spelen in het versterken van de economische groei. De endogene groeitheorie biedt hiervoor
handvaten. Indian men kan aantonen dat overheidsinvesteringen complementair zijn aan particuliere investeringen (bij voorbeeld het aanleggen van wegen
naar een industrieterrein), dan is een grote effectiviteit van overheidsinvesteringen te verwachten. Ook
zal een vergroting van de kwaliteiten van de produk-
Macro-economisch bezien staan er drie belangrijke problemen in de weg. Het eerste probleem betreft
de overheidsfinancien. Internationale beleidscoordinatie dwingt het kabinetsbeleid tot reductie van het
vorderingensaldo en het terugdringen van de staatsschuld. Het feit dat coordinate van een dergelijk beleid tot een tijdelijke Europese recessie zou kunnen
leiden en dat de kleine landen vaak het grootste
slachtoffer van een dergelijke recessie zijn, wordt op
de koop toegenomen. De miljoenennota lezend is dit
de primaire beleidskeuze. Het kabinet heeft een aanvaardbare snelheid van het saneren van de openbare
financien gevonden in het vaststellen van uitgavenkaders. Toch worden kaders overschreden en meevallers nauwelijks gebruikt om de staatsschuld verder
terug te brengen.
De tweede hoofddoelstelling is het vergroten van
de deelname aan het arbeidsproces. Hiertoe is een
aantal maatregelen genomen. Het aandeel van dit
pakket in de begroting is evenwel mager. Gegeven
de uitgavenverplichtingen en de doelstelling om de
reele collectieve-uitgavenquote verder terug te brengen is dit niet verwonderlijk. Als men aan het maatschappelijke probleem van inactiviteit denkt, is de inspanning wellicht onder de maat. Men zou in een
tiefactor arbeid door scholing belangrijke effecten
naderende conjuncturele afzwakking de mouwen
hebben. Het kan ook belangrijk zijn om overheidssteun te verlenen aan bedrijven, die tijdelijk door Internationale concurrentie bedreigd worden. Zou men
de steun niet verlenen, dan kan dat leiden tot een
verlies van de voorraad kapitaalgoederen en kennis.
Omgekeerd kan een strategische subsidie juist concurrenten benadelen, waardoor een blijvende voorsprong gerealiseerd kan worden.
De versterking van het aanbod is een belangrijke
component van de kracht van een economic. De
overheid kan en moet daar een actieve rol in hebben. Het wekt daarom bevreemding om op de begroting van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen een
reductie van het budget voor het Wetenschappelijk
Het kabinetsbeleid wordt helder in de Miljoenennota
beschreven. De uitgangspunten van het beleid staan
vermeld; de keuze voor bepaalde beleidsalternatie-
wat verder kunnen opstropen en de nadere reductie
van het tekort en de schuld kunnen uitstellen.
Een derde hoofddoelstelling is de versterking van
de economische structuur. Dit is een proces dat blijkbaar in de ogen van het kabinet louter geld kan opleveren. Deregulering en privatisering leveren eerder
iets op dan dat er kosten aan verbonden zijn. Het
belang van extra overheidsinvesteringen wordt niet
sterk gevoeld.
De aandacht voor het inkomensbeleid en de ontwikkeling van het milieu is in het verleden wel eens
groter geweest. Blijkbaar is men tevreden met een
zeer geringe groei van de koopkracht en kent men
aan het belang van een gematigde kostenontwikkeling een groter gewicht toe dan aan de stimulering
van de particuliere consumptie. Slechts het herstel
van de koppeling in 1996 is in dit verband een noemenswaardig beleidsuitgangspunt. Het financiele belang van dit beleid is evenwel uiterst gering: / 0,3
mrd. extra in 1996. Het milieu wordt veeleer als een
randvoorwaarde dan als een hoofddoelstelling genoemd. Slechts het beleid inzake de stimulering van
milieutechnologie wordt expliciet genoemd.
Hoewel helder opgesteld, biedt de Miljoenennota
te weinig om door de gei’nteresseerde econoom
verslonden te worden. Het stuk ademt de compromissfeer uit, terwijl de tijd meer rijp is voor expliciete
eenduidige doelstellingen. Dit is niet zozeer een
diskwalificatie van het werk van de minister van
Financien, maar wel van het macro-economische
beleid van de paarse coalitie. lets meer durf werd
ven worden weergegeven. De paarse coalitie is in
verwacht, maar kwam niet.
Onderwijs, het Hoger Beroeps Onderwijs en het
Onderzoek en Wetenschapsbeleid te zien. Ook is het
merkwaardig dat in een land, waarin de particuliere
sector ongeveer 15 procent van het bbp investeert,
de overheid ongeveer 2 procent van de collectieve
uitgaven voor investeringen aanwendt. Gegeven de
huidige budgettaire druk is een snelle toename van
de overheidsinvesteringen wellicht minder gewenst,
maar op termijn lijkt een verschuiving van de consumptieve uitgaven naar de publieke investeringen
onafwendbaar.
Besluit
staat om een trendmatig begrotingsbeleid vorm te geven. Hierdoor is er meer rust gekomen in de opstelling van de begroting. Bovendien bieden vaste regels
de nodige geloofwaardigheid. Er wordt aandacht geschonken aan de bedrijfsvoering van de Nederlandse
overheid.
Elmer Sterken