ublieke sector
Herverdeling tussen
generates
Het toerekenen van kosten en opbrengsten van overheidsvoorzieningen
aan generaties wijst uit dat vooral mensen die geboren zijn tussen
I960 en 1985profijt van de ove rheid hebben. Mensen geboren tussen
1930 en I960 en na 1985 zijn slechter af.
Als voor een willekeurige generatie
over haar hele leven de plussen (ontvangen profijt) en minnen (betaalde
belastingen) van de herverdeling via
het overheidsbudget bij elkaar worden opgeteld, krijgt men een indruk
van de intergenerationele herverdeling. Deze vorrn van herverdeling is
voor een groot deel het gevolg van
economische en demografische ontwikkelingen die de verschillende generaties op een verschillende manier
treffen, maar ook het beleid is hierop
van invloed. Zo heeft het huidige kabinet gesnoeid in de kinderbijslag en
gaat het snoeien in het universitair onderwijs, maar poogt het tegelijkertijd,
naar eigen zeggen, de AOW en de
zorgvoorzieningen voor ouderen in
stand te houden. De gevolgen van
een dergelijke mix van maatregelen
voor het profijt dat verschillende leeftijdsgroepen bezien over hun gehele
leven aan de collectieve voorzieningen ontlenen is daarbij nauwelijks
onderwerp van discussie geweest.
In dit artikel schetsen we een beeld
van deze intergenerationele herverdeling. Door middel van ‘generational
accounting’ wordt bekeken wat de
kosten en baten van diverse regelingen voor verschillende generaties zijn.
Als deze kosten en baten voor iedere
generatie contant gemaakt worden,
wordt duidelijk welke generaties profiteren van en welke generaties per
saldo geld toeleggen op deze overheidsvoorzieningen. De methode van
generational accounting is recent populair geworden door onder andere
Auerbach en Kotlikoff, maar is ook
niet zonder kritiek gebleven .
Door simpelweg de voor- en nadelen van overheidsregelingen over het
leven op te tellen maakt men bij voorbeeld de impliciete veronderstelling
dat de eraan verbonden niet-geldelijke welvaart even zwaar weegt in de
diverse levensfasen, afgezien van een
disconteringsfactor. Dit is evident niet
juist. Ook geeft generational accounting geen volledig beeld van de herverdelende werking over generaties
omdat de economische effecten van
de regelingen de oorspronkelijke verdeling kunnen wijzigen. Zo kunnen
bij voorbeeld onderwijsuitgaven het
gemiddelde loon doen stijgen. Verder
is de overheidsschuld buiten beschouwing gebleven. Deze bezwaren kunnen alleen ondervangen worden als
de generational accounts in een intertemporeel algemeen-evenwichtsmodel worden geplaatst.
De voornoemde bezwaren dienen
in gedachten gehouden te worden bij
de beoordeling van onze exercities.
Wij bekijken de herverdelende werking over generaties van een viertal
regelingen waarvan bij voorbaat mag
worden aangenomen dat deze door
demografische factoren worden beinvloed, namelijk de AOW, uitgaven
aan gezondheidszorg, onderwijs en
kinderbijslag. De eerste twee categorieen komen vooral ten goede aan
ouderen, de laatste twee aan jongeren.
Opzet van de berekeningen
De berekeningen hebben betrekking
op de generaties geboren tussen 1930
en 1995. Daarbij is er om de vijf jaar
een generatie in beschouwing genomen. Om de kosten en baten van de
verschillende regelingen aan generaties toe te kunnen rekenen zijn een
aantal veronderstellingen gemaakt.
De uitgaven aan kinderbijslag tot
1995 zijn gedeeld door de totale bevolking in de leeftijdscategorie 0 tot
19 en zo als baten toegerekend aan
die generaties. Na 1995 zijn de uitgaven per kind bevroren op het peil van
1995, rekening houdende met de
bezuinigingsplannen van het kabinet.
Bij de onderwijsuitgaven is getracht
zo goed mogelijk rekening te houden
met de leeftijdsgebonden aspecten
hiervan. Uitgaven voor basisonderwijs
worden als baten toegerekend aan
mensen in de leeftijdscategorie 5 tot
en met 14. De uitgaven voor middelbaar onderwijs, mbo en hbo worden
toegerekend aan de categoric 15-19.
Vervolgens worden de uitgaven voor
het wo toegerekend aan de categorie
20-24.
De AOW-gerechtigde leeftijd blijft
65 jaar en rekening wordt gehouden
met sterfte door de uitkeringen als baten toe te rekenen aan een generatie
op basis van een ‘survival ratio’. In
overeenstemming met de wettelijk
vastgelegde koppeling aan de cao-lonen, gaan we ervan uit dat de AOWuitkering ieder jaar 1% achterblijft bij
de welvaartsontwikkeling op grond
van een incidentele loonstijging van
1% per jaar die niet in de koppeling
doorwerkt.
Ook bij de gezondheidszorg zijn
alleen de uitgaven die ten goede
komen aan personen van 65 jaar of
ouder meegenomen. Daarbij is ook
rekening gehouden met de leeftijdsgebonden aspecten en het verschil
tussen mannen en vrouwen. Na het
bereiken van de leeftijd van 65 lopen
deze kosten fors op, met name voor
vrouwen . De kosten per persoon zijn
welvaartsvast verondersteld voor de
gehele beschouwde periode.
Tegenover deze baten van de verschillende regelingen voor de generaties staan natuurlijk ook kosten in de
vorm van de belasting- en premiebetalingen die zij gedurende hun werkende leven moeten betalen om de regelingen te financieren. Deze kosten zijn
berekend door voor ieder jaar de totale uitgaven van de beschouwde voorzieningen te delen door het aantal
mensen in de leeftijdscategorie 20-64.
Er is dus aangenomen dat de voorzie-
1. AJ. Auerbach en L. J. Kotlikoff, Dynamic fiscal policy, Cambridge, 1987 en A.J.
Auerbach, J. Gokhale en L.J. Kotlikoff, Generational accounting: a meaningful way
to evaluate fiscal policy, Journal of Economic Perspectives, 1994, jg. 8, biz. 73-94.
Voor een kritiek zie W.H. Buiter, Do generational accounts reveal the effect of the
budget on saving and intergenerational
distribution?, Univ. Cambridge, VK, 1995.
2. Uitgegaan is van de leeftijdsspecifieke
uitgaven zoals die gegeven zijn in WRR,
Ouderen voor ouderen, SOU, 1993, biz.
180.
ningen niet met schuld gefmancierd
worden.
Zowel de kosten als de baten zijn
uitgedrukt in prijzen van 1995. Vervolgens is voor elke generatie de contante waarde van de baten over het hele
leven vergeleken met de contante
waarde van de kosten over het hele
leven. Daarbij is gerekend met een
reele rentevoet van vier procent, waar
tegenover, voor de periode na 1995,
een veronderstelde groei van de welvaart van 2% staat. De verhouding
tussen baten en kosten geeft een indicatie van de mate waarin een generatie profiteert van de in het onderzoek
bekeken regelingen. Als de batenkosten(BK)-verhouding groter is dan een,
heeft een generatie per saldo voordeel van de beschouwde regelingen.
constant, maar voor de generaties die
na 1975 geboren zijn, begint het effect
van de stijgende kosten in de loop
van de volgende eeuw en de voortdurend in welvaart dalende AOW-uitkering zwaar te tellen, met als gevolg
dat de BK-verhouding daalt.
Een groot deel van het verloop van
de BK-verhouding zoals die blijkt uit
figuur 1 kan verklaard worden uit de
per saldo opbrengsten van de voorzieningen onderwijs en kinderbijslag. De
generaties 1930 tot en met 1950 hebben relatief weinig onderwijs kunnen
volgen, maar wel als werkenden mee
moeten betalen aan de explosie in de
onderwijsuitgaven aan het einde van
de jaren zestig en in de jaren zeventig.
De generaties die geboren zijn tussen
1955 en 1975 profiteren maximaal van
deze hausse in onderwijsuitgaven. Latere generaties ondervinden het effect
van de na 1980 doorgevoerde bezuinigingen en worden daarom met een
dalende BK-verhouding geconfronteerd. Voor de mensen die na 1990
geboren zijn, geldt dat de verslechte-
Figuur 1. Baten/kostenverboudingen voor de
generaties in de verscbiUende scenario’s
•»••» groengrijs
1930
1940
1950
I960
1970
1980
1990
zienlijk stegen van 1950 tot 1980. Dan
voorzieningen uiteindelijk leidt tot
een netto verliessituatie.
treedt er een breuk op in de ontwikkeling van de kosten3, die toe te schrijven is aan het vanaf Lubbers-II in
Alleen overdrachten naar
jongeren zijn lonend
sche ontwikkelingen) overdrachten
naar ouderen (AOW en gezondheidszorg) die gefinancierd worden door
middel van het omslagstelsel niet lonend en overdrachten naar jongeren
(onderwijs en kinderbijslag) wel . Bij
beleidsingrepen in de hoogte van de
overdrachten of bij vergrijzing zal er
uiteraard een verschuiving in de BKverhouding optreden. Dat zien we in
figuur 2 bij voorbeeld bij de overdrachten naar jongeren. Door de bezuinigingen op deze voorzieningen
neemt het voordeel ervan af. Per saldo is er echter ook voor de allerjongsten nog steeds winst te behalen.
Bij de berekeningen speelt de discon-
Alternatieve scenario’s
Basisscenario
Met de hierboven genoemde veronderstellingen over het verloop van inkomsten en uitgaven na 1995 hebben
we een basisscenario berekend. Voor
alle beschouwde voorzieningen geldt
dat de uitgaven per begunstigde aan-
rende BK-verhoudingen voor alle
gang gezette bezuinigingsbeleid.
Voor onderwijs en kinderbijslag
betekent dit dat de kostenstijging omslaat in een daling. Bij de AOW blijft
de stijging echter doorgaan, alhoewel
zwakker dan voor 1980.
In flguur 1 is het resultaat van de
kosten- batenberekening weergegeven. Opvallend is de dalende trend
in de BK-verhouding vanaf generatie1930 en de grote opwaartse sprong
die voor generatie-1955 optreedt.
Deze generatie heeft een BK-verhouding groter dan een. De BK-verhouding stijgt voor de dan volgende gene-
teringsvoet een grote rol. Er is uitge-
gaan van een constante reele rente
van vier procent, het percentage waarmee bij voorbeeld ook pensioenfondsen werken. De feitelijke reele rentevoet kende echter een veel grilliger
verloop. Zo was de reele rente na ongeveer 1950 lange tijd veel lager. Aangenomen is verder dat na 1995 de reele welvaartsgroei twee procent
bedraagt, en dus twee procent lager is
dan de disconteringsvoet. Onder deze
conditie zijn (gegeven de demografi-
raties. Generatie-1970 blijkt per saldo
het meeste voordeel van de regelingen te ondervinden, waarna iedere
volgende generatie minder voordeel
ondervindt. De generaties-1995 en
alle volgende zijn relatief slecht af.
Zij betalen meer aan de regelingen
dan zij krijgen.
In figuur 2 wordt de BK-verhouding
per voorziening weergegeven. Hieruit
blijkt wat de factoren zijn achter de
herverdeling van figuur 1. De kosten
van de AOW en gezondheidszorg
liggen voor (vrijwel) iedere generatie
boven de opbrengsten. De BK-ratio is
voor een aantal generaties nagenoeg
ESB 5-7-1995
Figuur 2. Baten/kostenverboudingen
voor de afzonderUjke voorzieningen
— AOW
Zorg
– Ondenrip
••••• Kmdeitijslag
Een conclusie uit bovenstaande berekeningen is dat hervormingen om de
jongste generaties te beschermen op
zijn plaats lijken. Daarom formuleren
wij zo dadelijk een groen scenario
waarbij met name de overdrachten
aan ouderen wordt beperkt. Het probleem dat zich hier echter voordoet is
dat een hervorming die jongeren bevoordeelt de verliezen voor generaties
die geboren zijn rondom de tweede
wereldoorlog nog verder versterkt.
Daarom introduceren wij ook een
grijsgroen scenario, waarbij de overdrachten aan ouderen gehandhaafd
worden, maar jongeren gecompenseerd worden voor hun netto-verliespositie. Voor de volledigheid worden
deze scenario’s ook nog vergeleken
met een grijs scenario waarbij de ouderen extra overdrachten krijgen. In
figuur 1 zijn ook de effecten van de
3. Met uitzondering van de gezondheids-
zorg. Dit wordt echter veroorzaakt doordat hier alleen de uitgave per hoofd voor
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
200)
een jaar beschikbaar was die voor alle
overige jaren ook is toegepast.
2000
alternatieve scenario’s op de BK-verhouding weergegeven
Groen scenario
In dit scenario wordt de koppeling
van de AOW aan de loonontwikkeling geheel losgelaten: de AOW wordt
reeel bevroren tot 2040 en blijft dus
twee procent per jaar achter bij de
welvaartsgroei. Na 2040, als de grijze
druk weer lets begint af te nemen,
wordt de oude koppeling hersteld.
Een analoge ontwikkeling is bij de me-
dische kosten verondersteld. Deze blijven tot 2040 een procent per jaar achter bij de welvaartsontwikkeling,
daarna groeien ze weer met de wel-
horende nadelige gevolgen voor de
lastendruk.
Een opvallend resultaat is dat de generaties die toch al per saldo profiteren van de onderzochte uitgaven, namelijk de generaties I960 tot en met
1975, meer profiteren van dit grijze
scenario dan de alleroudsten. Zelfs de
allerjongsten worden er nog (minimaal) beter van in vergelijking met
het basisscenario. De reden hiervoor
is dat door de cumulatief betere gezondheidszorg voor ouderen iedere
volgende cohort van ouderen weer
meer profiteer! van medische zorg
dan een vorige cohort. Per saldo gaat
dat voor de allerjongsten het minste
vaart mee . Dit leidt tot een lagere
op omdat zij vooral geconfronteerd
lastendruk.
Dit groene scenario is natuurlijk
slecht voor oudere en goed voor jongere generaties. Opvallend is echter
worden met de forse kostenstijgingen
die in dit scenario onstaan door de
toegenomen demografische druk in
de jaren 2015 tot 2045.
dat pas vanaf generatie-1980 het groene scenario een duidelijk hogere BKverhouding geeft dan het basisscenario. Dus ook relatief jongere cohorten
worden door dit scenario nadelig bei’nvloed. De verklaring hiervoor is dat zij
weliswaar lagere kosten hebben door
de lagere AOW, maar dat ook de
AOW-uitkering die zij later zullen ontvangen lager is dan de AOW-uitkeringen waarvoor zij premies betaald hebben. Voor de allerjongste cohorten
geldt dat minder omdat op het moment dat zij AOW gaan ontvangen de
cumulatieve uitholling van de AOW
deels tot staan wordt gebracht.
Grijs scenario
Het basisscenario gaat ervan uit dat
de AOW met een procent per jaar
achterblijft bij de welvaartsgroei. Het
is de vraag of dit op den duur politick
haalbaar is. Daarom is in dit grijze
scenario de AOW-uitkering gekop-
peld aan de feitelijke loonontwikkeling zodat deze jaarlijks met twee
procent stijgt. De medische uitgaven
per persoon volgen in het basisscenario de welvaartsgroei. De ontwikkeling van de medische techniek leidt
echter tot een groeiend aanbod van
behandelingsmogelijkheden. Samen
met de wet van Baumol kan dat leiden tot een groei van de uitgaven
per hoofd die boven de welvaartsgroei ligt. In dit scenario gaan we er
van uit dat de hieraan gepaard gaande kostenstijgingen bij de beroepsbevolking in rekening gebracht worden.
De kosten stijgen daardoor 1%-punt
sneller dan de welvaart, met de bijbe-
Grijsgroen scenario
In dit scenario wordt ervan uitgegaan
dat de koppelingssystematiek van de
AOW gehandhaafd blijft. Het grijze
element is hier dat de de medische
kosten, net als in het voorgaande scenario, stijgen met een procent ten opzichte van de welvaart. Het groene
tintje komt doordat de allerjongsten
gecompenseerd worden voor hun verliezen door middel van een stijging in
de onderwijsuitgaven . De uitgaven
voor basisonderwijs per kind stijgen
eenmalig met 50% in het jaar 2000.
Dit hoge niveau wordt daarna gehandhaafd door deze onderwijsuitgaven
welvaartsvast te maken. In dit scenario stijgt de lastendruk ten opzichte
van het basisscenario.
De grootste winnaars van dit scenario zijn de huidige kleuters en baby’s.
Uit figuur 1 blijkt echter dat deze ruil
van overdrachten voor bijna iedere generatie gunstig is: alleen voor de generaties 1980 en 1985 stijgt de BK-verhouding ten opzichte van het
mografische ontwikkelingen en deels
van gevoerd beleid.
De hierboven gepresenteerde berekeningen zijn echter niet bruikbaar
om harde uitspraken te doen over het
totale profijt dat een bepaalde generatie van herverdeling via de overheid
heeft. Daarvoor kent ‘generational accounting’ te veel beperkingen, en zijn
te weinig uitgavencategorieen in de
beschouwing betrokken. Onze exercities maken wel duidelijk dat het niet
eenvoudig is om beleid te ontwerpen
om het profijt van de beschouwde
voorzieningen meer gelijk over de generaties te verdelen. Wanneer de overdrachten aan ouderen worden beperkt en die aan jongeren worden
verhoogd, zal slechts de allerjongste
generatie crop vooruit gaan. Voor de
anderen geldt dat zij ‘te laat’ geboren
zijn om nog volop te profiteren van
hogere uitgaven aan onderwijs, en dat
zij gedurende hun leven AOW-uitkeringen moeten financieren die hoger
zijn dan de uitkering waarop zij later
zelf aanspraak kunnen maken. Op dezelfde manier zal een gestage stijging
van de AOW in een ‘grijs’ scenario
niet in de eerste plaats de huidige ouderen bevoordelen, maar vooral degenen die over enige tijd oud worden;
de generaties die toch al een voordelige balans met de overheid hebben.
Voor maatregelen die de verdeling tussen de generaties beinvloeden geldt
dat de grootste effecten pas na geruime tijd zichtbaar worden, en vaak is
de generatie die er dan van profiteert
een andere dan de generatie voor wie
de verbetering oorspronkelijk bedoeld was.
Harrie Verbon, Erik van Stek en
Lex Meijdam
De auteurs zijn respectievelijk hoogleraar,
student-assistent en universitair decent aan
de Katholieke Universiteit Brabant.
basisscenario niet merkbaar.
Conclusie
Onze exercities duiden op een ongelijke verdeling van het profijt van overheidsvoorzieningen over de verschillende generaties. Zowel de alleroudsten als de allerjongsten hebben meer
aan de door ons beschouwde uitgavencategorieen bijgedragen als ontvangen. Mensen die geboren zijn tussen I960 en 1980 daarentegen hebben proijft van de overheid. Deze
verdeling is deels het gevolg van de-
4. Dit is de zogenaamde Aaron-conditie.
Zie bij voorbeeld: H.P. van Dalen, De prijs
van de AOW, ESB, 11 december 1991, biz.
1224-1227.
5. Het achterblijven van de medische kosten bij de welvaartsontwikkeling kan ook
geinterpreteerd worden als een toename
van de eigen bijdrage van de ouderen terwijl de medische uitgaven op de oude
voet blijven groeien.
6. Overigens zou een zelfde groen effect
verkregen kunnen worden door een aanzienlijke verhoging van de kinderbijslag.