Financiele gevolgen van
regulerende milieuheffingen
J.L. de Vries en H.R.J. Vollebergh*
I
n dit artikel wordt nagegaan in hoeverre de uitvoering van eenpakket regulerende
milieuheffingen de produktievoorwaarden van bedrijfssectoren dan wel de
inkomensverdeling zal beinvloeden. Tevens wordt bezien op welke wijze de
opbrengsten van dit heffingenpakket kunnen warden aangewend. De conclusie
luidt dat er geen principiele belemmeringen bestaan die invoering van zo’npakket
in de weg staan. Natuurlijk zullen milieubelastende sectoren en huishoudens bet
hardst warden getroffen, een logisch gevolg van hetprincipe ‘de vervuiler betaalt’.
Er is sprake van een toenemende aandacht voor het
gebruik van de regulerende werking van belastingen en heffingen bij de realisering van overheidsdoeleinden in ruime zin. Niet het subsidieren van
gewenste activiteiten, maar het belasten van ongewenste activiteiten komt steeds meer centraal te
staan. Deze ontwikkeling creeert ook ruimere toepassingsmogelijkheden voor regulerende milieuheffingen .
Het onderzoek naar regulerende heffingen richt
zich onder meer op de doelmatigheid, effectiviteit,
politieke en uitvoeringstechnische haalbaarheid en
de ruimte voor toepassing van deze instrumenten
op Nederlandse dan wel Europese schaal. Een belangrijke vraag is in hoeverre dergelijke instrumenten de produktievoorwaarden van bedrijven dan
wel de besteedbare inkomens van huishoudens
zullen beinvloeden. Op deze problemen zal hier
dieper worden ingegaan. Verkend wordt welke
financiele gevolgen bij invoering van een pakket
regulerende heffingen te verwachten zijn. Dit pakket werd eerder door het LMO voorgesteld en beoogt voor een aantal van de belangrijkste hedendaagse milieuproblemen een zodanige financiele
prikkel te introduceren dat de vanuit milieu-oogpunt benodigde reductie ook wordt gerealiseerd .
Om al te grote complicaties te vermijden is een tamelijk eenvoudige berekeningsmethode gevolgd.
Allereerst is de totale lastenstijging, gemoeid met de
invoering van de regulerende heffingen, ingeschat.
Vervolgens is het totaal van die lastenstijging toegerekend aan bedrijfssectoren en huishoudens en
wordt op grond van enkele eenvoudige kengetallen
bezien in hoeverre deze lastenstijging tot onoverkomelijke problemen zou kunnen leiden. Tot slot
wordt nagegaan op welke wijze de gerealiseerde
heffingsopbrengst zou kunnen worden gebruikt
voor compensatie.
De werkelijkheidswaarde van de hier gepresenteerde getallen dient met grote voorzichtigheid te worden bejegend, vanwege de gevolgde berekenings-
methode en het datamateriaal. Zo is er gerekend
met een zeer ruwe inschatting van gedragsreacties.
Ook is voorbijgegaan aan tal van relevante terugkoppelingseffecten, zoals eventuele sectorstructuurveranderingen.
Omvang regulerende heffingen
Hoewel de algemene aandacht voor het gebruik van
regulerende heffingen groeiende is, is het aantal
concrete uitwerkingen vooralsnog beperkt. Een uitzondering op deze regel vormt het door het LMO
voorgestelde pakket regulerende financiele instrumenten. In het vervolg beperken we ons tot die instrumenten die tot de categoric van de zogenaamde
regulerende publieke heffingen kunnen worden gerekend. Anders dan bij financieringsheffingen staat
hierbij niet de bestemming voorop, maar de regulerende werking. Deze regulerende werking is afgeleid uit de beoogde emissiereductie zoals geformuleerd in Zorgen voorMorger? en uit een inschatting
van de financiele aantrekkelijkheid van mogelijke alternatieven.
Dit betekent dat milieudoelstellingen als harde randvoorwaarde zijn gehanteerd, en verondersteld is dat
het economische systeem zich daaraan dient aan te
passen. Deze aanpassing komt pas tot stand indien alternatieven voldoende financieel rendement opleveren, dat wil zeggen zodanig aantrekkelijk zijn dat be* J.L. de Vries is werkzaam bij het Landelijk Milieu Overleg
en H.R.J. Vollebergh bij de Erasmus Universiteit Rotterdam.
Dit artikel is gebaseerd op een studie van het Landelijk Milieu Overleg door J.L. de Vries en H.R.J. Vollebergh, Financiele gevolgen van regulerende milieuheffingen in het Nederlandse milieubeleid, LMO, Utrecht, 1991.
1. Voor een theoretische beschouwing over dit uitgangspunt H.R.J. Vollebergh, Vervuilen schaadt, betalen baat,
ESB, 20 november 1991, biz. 1156-1160.
2. Deze voorstellen zijn samengevat in H.R.J. Vollebergh en
J.L. de Vries, Financiele instrumenten voor het milieubeleid, ESB, 26 September 1990, biz. 888-891.
3. RIVM, Zorgen voor morgen, 1988.
” – L ^ ^ i •:.-•.;
i l i i’
drijven of consumenten ook financieel gewin kunnen
realiseren door gedragsaanpassing. In feite betreft het
hier steeds specifieke heffingen, dat wil zeggen heffingen die aansluiten bij fysieke grootheden zoals een
nader te bepalen hoeveelheid en soort metalen, kubieke meters grondwater of verreden autokilometers.
Het regulerende karakter zit vooral in prijsverschillen
waarvan wordt verondersteld dat deze tot substitute
bij producent en/of consument zullen leiden. De com-
binatie van grondslag en tarief bepaalt de uiteindelijke aard van de substitutie.
Het regulerende effect ondergraaft de heffingsgrondslag. In tegenstelling tot een regelmatig te beluiste-
.___
ren misverstand, is dit effect zelden 100%. Vandaar
dat de heffingen over de zogenaamde ‘restemissies’
dan wel het voortdurende gebruik van bepaalde
grondstoffen en produkten aanzienlijke opbrengsten voor de overheid zullen genereren. De totale
lastenstijging als gevolg van de toepassing van regulerende heffingen bestaat echter niet alleen uit de
gegenereerde extra heffingslasten voor de heffingsplichtigen maar evenzeer uit de bestrijdings- of vermijdingskosten. Deze ontstaan als gevolg van het
vermijden van emissies door de introductie van bestrijdingstechnieken of andersoortige aanpassingen
van het produktieproces dan wel door grondstof- of
produktsubstitutie. Als gevolg van de heffingen zijn
deze weliswaar rendabel geworden, maar niettemin
duurder in vergelijking met de situatie waarin geen
heffing wordt opgelegd.
De totale lastenstijging is zodoende de optelsom
van heffingslasten voor resterende vervuilers en de
bestrijdingskosten van ex-vervuilers. Aannemelijk is
dat de bestrijdingskosten van ex-vervuilers per vermeden eenheid emissie, grondstof dan wel produkt
maximaal gelijk zullen zijn aan het heffingstarieP.
Op basis hiervan is de maximale bestrijdingsinspanning op/ 11,5 mrd. geschat. De meerkosten van
3 ^^l £f a i^
& l i= i e yl
2-5^=
begroting zal dit overigens tot stijging van de collectieve-lastendruk leiden. De overige heffingsopbrengsten (f 18 mrd.) zijn in principe beschikbaar voor
compenserende lastenverlagingen.
Overigens dient bij de beoordeling van de totale lastenstijging natuurlijk wel uitdrukkelijk bedacht te
worden dat toepassing van andere milieubeleidsinstrumenten zoals vergunningverlening eveneens tot
kosten leidt. Naar verwachting zullen deze zelfs tot
hogere maatschappelijke kosten kunnen leiden. De
extra lasten ontstaan in dat geval voornamelijk bij
de doelgroepen zelf, zonder dat daaraan de overheidsbegroting te pas komt.
Inschatting van financiele gevolgen
Om enig inzicht te verkrijgen in de potentiele gevolgen van de heffingen is een scherp onderscheid gemaakt in de directe effecten voor bedrijven enerzijds en voor huishoudens anderzijds.
maatregelen die als gevolg van de heffing rendabel
worden, zullen in werkelijkheid varieren tussen nul
en het heffingstarief. Derhalve is deze raming te be-
schouwen als zeer conservatief. In de nota is een
even simpele, doch alternatieve variant opgenomen. Daarbij zijn de bestrijdingskosten op 50% van
het heffingstarief gesteld. In deze variant worden de
kosten op / 6 mrd. geraamd.
Tabel 1 geeft een overzicht van de berekende maximale totale lastenstijging . Tevens zijn de voor lastencompensatie via de overheidsbegroting beschik-
bare middelen vermeld. Bij de berekeningen is,
zoals eerder gesteld, slechts rekening gehouden met
de ‘directe’ financiele gevolgen voor de heffingsplichtigen. Een uitzondering op deze regel is de
energieheffing op brandstoffen voor elektriciteitsopwekking, die is toegerekend aan de eindgebruikers
van elektriciteit.
Volgens onze ramingen kan de opbrengst van de
‘restvervuiling’, dat wil zeggen de heffingsopbrengst
voor de overheid in totaal zelfs zo’n 22 mrd. gulden
in 2000 bedragen. Het leeuwedeel daarvan komt
voor rekening van heffingen op energie (f 12 mrd.)
en wegverkeer (f 8,6 mrd.). Een deel van de opbrengst van de wegverkeersheffing is volgens de
LMO-voorstellen bestemd voor capaciteitsuitbrei-
ding van vervoersalternatieven in het kader van
een integraal verkeers- en vervoersbeleid. Zonder
compenserende maatregelen elders op de overheids-
ESB 29-1-1992
Bedrijfssectoren
De directe financiele gevolgen van het maatregelenpakket voor de doelgroepen landbouw, industrie en
overige bedrijven zijn allereerst nader gespecificeerd voor deelsectoren op basis van diverse prognoses omtrent produktie-omvang, emissies en
grondstoffengebruik. Vervolgens zijn de financiele
gevolgen getoetst aan de hand van twee indicatoren, namelijk de (toekomstige) produktiewaarde en
de (huidige) cash flow van de betreffende sectoren.
Door een relatie te leggen tussen de maximale potentiele lastenstijging per deelsector en de geschatte
produktiewaarde in die sector in 2000 is enig inzicht
verkregen in de relatieve omvang van de heffing ten
opzichte van de produktie-opbrengsten in deze sectoren. De tweede indicator, de beschikbare cashflow in de betreffende sector in 1988, vormt een indicatie van de middelen die in principe beschikbaar
zijn voor het doen van investeringen dan wel voor
het opvangen van mogelijk niet door te berekenen
4. Uitgewerkt in D.W. Pearce en R.K. Turner, Economics of
natural resources and the environment. New York, 1990,
biz. 85-101. De achterliggende redenering verondersteld rationeel gedrag van de kant van de heffingsplichtigen en de
afwezigheid van marktimperfecties.
5. Zie voor een toelichting H.R.J. Vollebergh en J.L. de
Vries, op.cit., bijlage 1, biz. 43-49.
Tabel 1. Totale
lastenstijging
van enkele
voorgestelde
regulerende
befftngen, in
mln. guldens
Tabel 2. Sectoren en befflngen (opgelegd aan bedrijven) met maximale lastenstijging grater dan 1% van de produktiewaarde in 20OO,
In mln. guldens, als percentage van de produktiewaarde in 20OO en
als percentage van de cash-flow in 1988
Sector
Rundveehouderij
Varkenshouderij
Pluimveehoud.
“WnJbouw
Akkerbouw
Glastuinbouw
mestbeleid
mestbeleid ;
mestbeleid
bestr.midd. JOft- 150
bestr. midd.
4,5′
ri.b.
niMveehouderiJ
Papier/graf ind.
Aardolie
Chemie
Bouwmaterialen
Basismetaal
HanPet/horeca
reparatie
Goederenvervoer
Waterzuivering
Totaal
energie
energje
energie
energie
energie
250- 300
700-800
3.900-4,600
250-300
1.200-1,400
energie
1.300-1.500
wegverkeer 750h 900
metalen
60- 70
9
1,1
• W.
52
58
14
64
1,4
5,7
.5,4.
7
n.b.
n.b.
10.55042.350
a. Voor landbouwsector als geheel bedroeg de lastenstijging 8% van de cashflow .
Bron: J.L. de Vries en H.R.J. Vollebeigh, op.cit., label 1.
lastenstijgingen. Tabel 2 geeft een overzicht van sectoren waar de totale lastenstijging als gevolg van
een bepaalde heffing (maximumraming) meer dan
1% bedraagt van de verwachte produktiewaarde in
2000 in de betreffende sector6.
Als de lastenstijging beperkt blijft tot een enkel procent van de produktiewaarde mag ons inziens worden aangenomen dat het gemiddelde effect op het
bedrijfsinkomen in die sector gering zal zijn, zeker
indien in dezelfde sector een redelijke cash-flow
beschikbaar is. Gemeten naar produktiewaarde, is
in tabel 2 zo’n 40% van het bedrijfsleven vertegenwoordigd. In deze sectoren zouden eventuele risi’co’s voor het bedrijfsinkomen kunnen ontstaan,
met name indien doorberekening niet mogelijk is.
Opvallend is echter dat heffingen met substantiate
lastenstijgingen vrijwel niet cumuleren in bepaalde
sectoren. Hoewel niet alle lastenstijgingen precies
uitgesplitst konden worden, lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat de lastenspreiding over de sectoren bevredigend te noemen is. Alleen de sectoren
aardolie, chemie en basismetaal worden relatief
zwaar getroffen, alhans in termen van het gehanteerde cash-flowcriterium.
inkomens geen vanzelfsprekendheid is. Doorberekening is overigens geheel in overeenstemming met
het ‘vervuiler betaalt’-beginsel. Ceteris paribus Internationale effecten, is omzetverlies van vervuilende
sectoren niet strijdig met het doel der heffing. De
heffingen beogen immers relatieve prijzen van vervuilende sectoren te verhogen en die van schonere
sectoren te verlagen. Hier is bij uitstek een plaats
weggelegd voor Schumpeteriaanse milieu-entrepeneurs. Juist daarom moeten de problemen van unilaterale actie ook niet worden overdreven, aangezien
hiervan een behoorlijke impuls op specifieke sectoren van de economic uit kan gaan, zoals producenten van milieutechnologie. Juist die sectoren kunnen vervolgens op diezelfde buitenlandse markten
concurrentievoordelen behalen door de realisatie
van goedkopere procesgeintegreerde technieken
dan wel door het beschikbaar hebben van technieken bij het vertraagd volgen van milieu-eisen in het
buitenland.
Huishoudens
De huishoudens zullen met hogere produktprijzen
worden geconfronteerd als gevolg van de bij de bedrijven aangrijpende heffingen. Bovendien kunnen
de inkomens dalen als gevolg van lagere winstinkomens. Daarentegen worden de lasten als gevolg van
het terugsluizen van de heffingsopbrengsten weer
lager. En tot slot zijn huishoudens direct heffing-
plichtig voor enkele heffingen. In het vervolg zal alleen op dit laatste effect nader worden ingegaan.
Zodoende worden louter directe gevolgen voor huishoudens besproken. De geraamde maximale lastenstijging voor huishoudens bedraagt/ 8,9-10,5 mrd.
in het jaar 2000.
Om een indruk te verkrijgen van de mogelijke effecten van deze heffingen voor huishoudens en de verschillen in uitwerking naar inkomensklasse is gebruik
gemaakt van gebruiks- en bestedingscijfers per inkomensdeciel. De relatieve druk van de heffingen per
inkomensdeciel kan worden bepaald aan de hand
van de relevante consumptieve uitgaven aan de voor
de heffing relevante ‘produkten’ per inkomensdeciel,
aangenomen dat de inkomensverdeling en het bestedingspatroon in de verschillende decielen in het komende decennium weinig zullen veranderen. De resultaten zijn in tabel 3 weergegeven als promillage
van het netto inkomen en van de totale consumptieve
bestedingen per inkomensdeciel.
Uit de tabel kan worden afgeleid dat twee van de relevante uitgavencategorieen een afnemend aandeel vormen van het netto inkomen naarmate dat inkomen
hoger is. De heffingen op energie, inclusief doorberekening door de elektriciteitsbedrijven en vluchtige organische stoffen (VOS)-emissies (in de vorm van een
heffing op VOS-bevattende verzorgings- en schoonmaakartikelen) zullen daardoor een denivellerend
effect hebben. De (variabele) uitgaven voor autoge-
Beslissend voor de uiteindelijke effecten op de bedrijfsinkomens is de vraag in hoeverre producenten
er in zullen slagen de initiele lastenstijgingen door
te berekenen. Dit is afhankelijk van factoren als de
concurrentiekracht op binnen- en buitenlandse
markten, de schaal van de produktie, marktmacht
en niet te vergeten de milieupolitiek in het buitenland. Doorberekening aan consumenten leidt waarschijnlijk tot omzetverlies, hoewel dit bij groeiende
6. Bij de berekening van de totale lastenstijging is rekening
gehouden met een overgangstraject tot 2000 en is de lastenstijging gerelateerd aan de trendmatige ontwikkeling van
de betreffende sector, dat wil zeggen de verwachte produktievolumina van die sector zonder additionele milieumaatregelen. Zie verderT. Oegema, Macro-economische gevolgen van energieheffing en energiebesparing, SEO, Amsterdam, 1991.
bruik nemen tot het vijfde deciel sneller toe dan het
netto inkomen. Daarna vormen deze uitgaven een
vrijwel constant promillage van het inkomen. Het gevolg daarvan is een nivellerende tot neutrale werking
Tabel 3. Bestedingen per inkomensdeciel, in pramitte van bet netto
inkomen respectievelijk van de consumptieve bestedingen per inkomensdeciel, in 1987
van de heffing op het wegverkeer.
In het algemeen zijn de consumptieve bestedingen
van de lagere inkomensgroepen groter dan nun inkomen dank zij de opname van consumptief krediet
en dergelijke die niet tot het inkomen wordt gerekend. Hogere-inkomensgroepen daarentegen sparen meer, waardoor hun bestedingen lager zullen
zijn. Veel huishoudens maken in de loop van hun leven deel uit van verschillende inkomensgroepen,
een veelal vergeten dynamiek in het inkomensbeleid. Met dit ‘levensloopprincipe’ kan rekening worden gehouden door de milieuheffingen te relateren
aan de consumptieve bestedingen per decielgroep.
Uit de tabel blijkt dat de energiekosten zo bezien in
de hogere inkomensdecielen minder sterk dalen, de
uitgaven voor schoonmaakartikelen een vrijwel con-
stante fractie van de consumptieve bestedingen vormen en de autokosten sneller stijgen dan de berekeningen op basis van het inkomen. Zodoende heeft
de energieheffing dus een beperkt denivellerend,
VOS-iheffing een neutraal en de heffing op wegverkeer een nivellerend effect.
Compenserende lastenverlichting
Herder werd al geconstateerd dat de netto opbrengst
3
Inkomensdecielen
4 5 6 7
SchoMtfCfveilorg. art.
Autogebrulk
in promille bestedingen
Brandstoff^eWstt.
Schoonm./vet’zoig. art,
AutegehtBtfc , :
16 25 30 29 33 34 35 34 33 26
61 56 52 49 46 46 45 41 40 38
18 14 16 IS ‘ 14 14 14 12 13 13
12 21 28 28 32 24 36. 36 36 33
Bron: JX deVOes en H.R.J. Vbllebergfi, ap.cii., tabel 9.
Concreet betekent dit dat de veelvuldig in het milieubeleid gehanteerde ‘doelgroepenindeling’ geen
basis voor compensatie dient te zijn. Evenmin geldt
dit voor al te specifieke, individuele compensatiere-
gelingen. Te verwachten is dat het ‘correct’ individueel of sectoraal compenseren veelal alleen mogelijk
is door een ingewikkelde en kostbare compensatieregeling per heffing. Het huidige milieubeleid dreigt
in deze richting te gaan door van geval tot geval te
willen beslissen over de vormgeving van compenserende maatregelen8. Daarentegen acht de SER het
“onjuist om degenen die een bepaalde heffing beta-
len, sector- of groepsgewijs min of meer automatisch een recht op de opbrengst van die heffing toe
te kennen”9.
Juist in dit verband kan nog worden gewezen op
zien in lastenverlichting bij bedrijven dan wel huishoudens. Berekend is dat van de door het pakket
het voordeel van een pakket regulerende heffingen,
aangezien in zo’n geval – en hier door onze ramingen bevestigd — vele verschillende groepen worden
getroffen die alle in meerdere of mindere mate wel
op enigerlei wijze bijdragen aan enkele belangrijke
vervuilingsvraagstukken °. Zeker indien bij de inning van deze heffingen aangesloten kan worden
bij bestaande administratieve systemen zijn de transactie- of perceptiekosten bijzonder laag.
inkomensgroep terugsluizen van de heffingsopsector in het oog te houden, maar meer algemene
overwegingen met betrekking tot de verschillende
door de overheid aan de particuliere sector onttrokken middelen.
Zowel vanuit milieu- als verdelingsperspectief gaat
de voorkeur uit naar generieke compensatie. Als
essentiele voorwaarde voor compensatie dient namelijk te worden gesteld dat compensatie de prikkel
voor gedragsverandering niet mag wegnemen. In
dat geval zou namelijk de ratio achter deze belas-
Generieke compensatie
Ook in geval van generieke compensatie dienen zich
verschillende mogelijkheden aan. Generieke compensatie kan door verlaging van andere indirecte belastingen, zoals de btw of accijnzen, door verlaging van
directe belastingen zoals de loon- en inkomstenbelasting of de vennootschapsbelasting, door verlaging
van sociale-zekerheidspremies voor werkgevers of
werknemers, of zelfs door vermindering van het financieringstekort ten einde toekomstige generaties enig-
zins tegemoet te komen in verband met de door ons
gecreeerde milieuschuld.
tinghervorming geheel vervallen. Derhalve moet de
lastenverlichting evenzeer ten goede komen aan de
betalers van heffingen – de vervuilers! – als aan de
bedrijven en huishoudens die hun gedrag hebben
aangepast en zo de heffing vermijden (de ‘niet’-vervuilers). Het betalen van milieuheffingen door een
deel van de heffingsplichtigen en compensatie ten
gunste van alien is een herverdelingsmechanisme
dat inherent is aan het systeem van regulerende heffingen7. Deze voorwaarde impliceert dat de grondslag voor compensatie een andere moet zijn dan de
heffingsgrondslag.
ESB 29-1-1992
10
81 65 55 51 47 46 44 39 36 30
24 16 17 16 14 14 14 11 12 10
zijn. Vanwege de randvoorwaarde van een gelijke collectieve lastendruk bestaat de mogelijkheid om via de
overheidsbegroting op verschillende wijzen te voor-
brengsten. Ten derde generiek compenseren door
niet zozeer de precieze afgedragen middelen per
9
inkomen
van de heffingen voor de overheid aanzienlijk zal
maatregelen gegenereerde lastenstijging zo’n 50 tot
60% beschikbaar is voor compensatie.
Grosso modo dienen zich drie mogelijkheden voor
compensatie aan. Ten eerste het zoveel mogelijk individueel compenseren van betaalde heffingen en
gemaakte bestrijdingskosten. Ten tweede specifieke
compensatie, dat wil zeggen het per (deel-)sector of
8
7. Doordat de band tussen milieu-uitgaven en milieuheffin-
gen in de voorstellen zijn doorgesneden is er alles voor te
zeggen om de toepassing van regulerende milieuheffingen
onderdeel van het normale begrotingskader te laten zijn.
8. NMP-Plus, biz. 85.
9. SER, Advies NMP-Plus, 1990, biz. 15.
10. Met andere woorden, een milieubelastinghervorming
op grond van de introductie van meerdere milieuheffingen
biedt uitstekende mogelijkheden voor Pareto-optimale ver-
beteringen. Vergelijk bij voorbeeld M. Feldstein, On the
theory of tax reform, Journal of Public Economics, 1976,
biz. 77-104.
Argumenten voor de keuze tussen deze verschillende mogelijkheden voor compensatie kunnen grosso
modo worden gebaseerd op twee verschillende invalshoeken. De eerste is, evenals bij de argumenten
voor regulerende heffingen het geval was, gericht
op versterking van de economische structuur. Meest7
al staat dan het versterken of beschermen van de positie van het huidige bedrijfsleven en het versterken
van de werking van de arbeidsmarkt centraal. De
tweede invalshoek sluit aan bij verdelingsmotieven,
en zoekt naar mogelijkheden voor koopkrachtreparatie of terugdringing van een mogelijk optredende
verslechtering van de inkomensverdeling.
In het eerste geval wordt uitgegaan van de noodzaak van een versterking van het bedrijfsleven door
lagere collectieve lasten, die door datzelfde bedrijfsleven worden afgedragen, zoals de vennootschapsbelasting of de werkgeverspremies in de sociale
zekerheid. Verlaging van de werkgeverspremies kan
lagere arbeidskosten met zich mee brengen, maar
betekent wel een vermenging van milieuheffingen
en sociale zekerheid. Een tweede mogelijkheid stelt
de arbeidsaanbodbeslissing centraal, waarbij loonen inkomstenbelasting en werknemerspremies sociale zekerheid als teruggaveluik kunnen dienen. Onder bepaalde voorwaarden kan in dat geval een lagere marginale wig optreden, die de prikkel tot
werken zou kunnen versterken. In hoeverre dergelijke ontwikkelingen per saldo als gunstig of ongunstig moet worden beoordeeld valt buiten het bestek
van dit artikel. Het is geenszins zeker dat hier daadwerkelijk sprake zal zijn van een ‘tweesnijdend
zwaard’ zoals wel wordt gesuggereerd in de Miljoe-
nennota 199211.
Dit geldt ook voor de suggestie van een ander ‘tweesnijdend zwaard’, namelijk dat het milieu tweemaal
van deze operatic zou profiteren: eenmaal door het
betalen voor milieu-aantasting en vervolgens nog-
maals door arbeidskostenverlaging. In dit geval ontstaat een relatief prijsvoordeel voor arbeidsintensievere sectoren, die zich met name in de relatief
minder milieuvervuilende dienstensector waaronder
wel de werknemerspremies sociale zekerheid kunnen hiervoor worden gebruikt.
Principieel punt is dat ieder van deze geldstromen
naar en van de collectieve sector omvangrijk ge-
noeg is om te voorzien in een of ander gewenst
pakket herverdelende maatregelen. Wel dient opgemerkt te worden dat onze berekeningen geen inzicht geven in intradecielgroep- of intrasectorongelijkheid. Telkens zijn gemiddelde gevolgen voor
bepaalde bedrijfsklassen of -groepen berekend. Als
gevolg van de hier voorgestelde maatregelen zullen
specifieke bedrijfsgroepen of huishoudens meer
dan gemiddeld worden getroffen. Overwogen kan
worden om in die gevallen toch specifieke compensatieregelingen te treffen.
Conclusie
De essentie van de toepassing van regulerende heffingen is een verandering van de relatieve producenten- dan wel consumentenprijzen. Geheel in over-
eenstemming met het ‘vervuiler betaalt’-beginsel, is
het uitdrukkelijk de bedoeling dat de relatieve prijzen van vervuilende activiteiten of produkten worden verhoogd en die van schonere substituten worden verlaagd. Hierdoor komen de werkelijke kosten
van de vervuilende activiteiten en produkten beter
tot uitdrukking in de prijzen die worden betaald. In
hoeverre producenten er uiteindelijk in slagen eventuele kostenverhogingen door stijging van inputprij-
zen door te berekenen, dan wel omzetdaling door
hogere produktprijzen te compenseren is van tal
van factoren zoals de concurrentiepositie, schaal
dan wel marktmacht afhankelijk. Een soortgelijke si-
tuatie doet zich voor met betrekking tot de huishoudens, die in principe hogere prijzen via de loononderhandelingen kunnen afwentelen in hogere
arbeidskosten.
Vanwege dit soort complicerende factoren is elke
raming van de financiele gevolgen van de voorgestelde heffingen met vele onzekerheden omgeven,
zeker wanneer het om niet-marginale veranderingen gaat zoals een aantal van de hier voorgestelde
de reparatie- en tweede handsgoederensectoren
heffingen. Door het ontbreken van enig inzicht in al
zouden bevinden. De koppeling tussen arbeid en
milieu is ten hoogste indirect, aangezien lagere arbeidskosten niet noodzakelijk samengaan met een
lagere milieubelasting. Arbeidsintensievere produktie betekent lang niet altijd per saldo een betere milieuprestatie. Zo is arbeidsintensieve recycling van
een energievretende oude koelkast misschien wel
slechter dan vervanging door een energiezuinige
nieuwe.
Een tweede invalshoek voor generieke compensatie
kan op verdelingsmotieven worden gebaseerd. In
dat geval wordt de huidige inkomensverdeling als
gegeven genomen en bezien in hoeverre de door de
regulerende heffingen veroorzaakte lastenstijging
tot onoverkomelijke problemen voor bepaalde getroffen inkomensgroepen leidt. Er bestaan wederom
tal van manieren om, indien gewenst, bepaalde inkomensgroepen via compenserende maatregelen te
ontzien. Zo kan bij voorbeeld de bestaande progressie in de loon- en inkomstenbelasting en degressie
in de sociale-zekerheidspremies desgewenst worden versterkt of afgezwakt, ter correctie van nivellerende of denivellerende tendensen als gevolg van
het heffingenpakket. Ook verlaging van de btw dan
deze terugkoppelingsmechanismen dienen de hier
naar voren gebrachte ramingen met de grootst mo-
gelijke voorzichtigheid te worden gei’nterpreteerd.
Dit doet evenwel aan de meer principiele kant van
de zaak niets af: de vervuiler dient steeds meer geconfronteerd te worden met de maatschappelijke
kosten van zijn of haar vervuiling. Het fiscale instrument is hiervoor weliswaar niet het enige, maar niettemin een uitstekend hulpmiddel.
Jan de Vries
Herman Vollebergh
11. Voor een negatief oordeel zie A.L. Bovenberg en S.
Cnossen, Fiscaal fata morgana, ESB, 4 december 1991, biz.
1200-1203 en idem, ESB, 8 januari 1992, biz 39-42. Opgemerkt kan worden dat genoemde auteurs voorbijgaan aan
enkele relevante maar complicerende factoren. Ten eerste
wordt de positieve impuls van scherpere milieuregelving
op de milieuproduktiesector verwaarloosd. Ten tweede
wordt slechts ingegaan op de negatieve welvaartseffecten
van de bekostiging van een collectieve sector en niet op
de positieve effecten via de overheidsuitgaven. Zodoende
is slechts sprake van een particle welvaartsanalyse.