mening
DNB vereenzelvigt zich
teveel met ABN AMRO
In 2005 ondersteunde De Nederlandsche Bank (DNB) de poging
van ABN AMRO om haar positie in Italië te versterken met de
overname van Banco Antonveneta. DNB president Wellink noemde
de Italiaanse bankmarkt toen een moeilijke, vijandige markt om
binnen te komen (Elsevier, 5 april 2005). De Britse investeerder
TCI zal er het zijne van denken, nu DNB op de bres springt om
ABN AMRO tegen deze buitenlandse opkoper te verdedigen. DNB
ontpopt zich hiermee als een door de belastingbetaler gefinancierde beschermheer van ABN AMRO. Is het publiek belang met
deze acties gediend?
DNB’s steun in de zaak Antonveneta leek sympathiek. Naast het
private belang van ABN AMRO werd en passant een Europees
publiek belang gediend. De protectionistische acties van de
Italiaanse toezichthouder druisten immers in tegen het streven
naar een geïntegreerde Europese bankenmarkt. Elke tegendruk
was welkom, maar eigenlijk had DNB deze zaak moeten overlaten
aan de Europese mededingingsautoriteiten.
Het is onduidelijk welk publiek belang DNB dient met haar uitspraken aan het adres van TCI. Wellink zegt: “De brief van TCI ademt
de sfeer van: je zoekt maar uit wat je gaat verkopen, maar de
centen stuur je naar ons toe. Kijk, voor ons is dat een brug te ver.â€
(NRC, 24 februari 2007). Hoezo een brug te ver? In een markteconomie is het winstoogmerk een geaccepteerde drijfveer van
het economisch handelen. Niet voor niets wierp ABN AMRO zich
met hulp van DNB op de profijtelijke Italiaanse bankmarkt. Dat
TCI’s belangstelling voor ABN AMRO wordt ingegeven door eenzelfde winstbejag is volstrekt legitiem, al suggereert bovenstaande
uitspraak anders.
Het publiek belang dat DNB beweert te dienen is het waarborgen
van de financiële stabiliteit. Er zijn echter geen aanwijzingen dat
de plannen van TCI de stabiliteit van ABN AMRO compromitteren. De activiteiten van ABN AMRO zijn divers en kunnen heel
goed worden herschikt zonder de financiële stabiliteit te schaden.
Wellinks uitspraak: “wij zullen niet laten gebeuren dat de soliditeit van de financiële wereld wordt aangetast†suggereert echter
dat TCI’s avances een bedreiging vormen. Daarmee creëert DNB
onnodig onrust onder het Nederlandse publiek. Dit is in strijd met
haar publieke taak.
Vanuit economisch gezichtspunt is de opstelling van DNB niet
verrassend. Publieke instellingen handelen niet automatisch in het
publiek belang, maar streven ook hun eigenbelang na. Bij toezichthouders vertaalt zich dat in een streven naar omvang, macht en
status. Deze nemen toe naarmate een financiële toezichthouder
meer, grotere, en meer internationale banken onder haar toezicht
heeft staan.
Eigenbelang verklaart waarom in 2005 Antonio Fazio, de toenmalige president van de Italiaanse toezichthouder, de overname van
zijn Banco Antonveneta door een buitenlandse bank wilde voorkomen. Het geconsolideerde toezicht verhuist immers mee naar een
buitenlandse toezichthouder. Een opsplitsing van ABN AMRO kan
evenzo tot een afname van de toezichtstaken van DNB leiden. De
uitspraken van DNB kunnen daarom worden geïnterpreteerd als
188
ESB
23 maart 2007
een poging om haar eigen positie als toezichthouder van een groot
Nederlands financieel conglomeraat veilig te stellen. Om de schijn
van belangenverstrengeling te vermijden doet DNB er beter aan
enige terughoudendheid te betrachten.
Laten we hopen dat het optreden van DNB de aanzet geeft tot een
hervorming van het financiële toezichtregime in Europa. Nu is het
toezicht versnipperd onder een plethora aan nationale toezichthouders. Deze situatie roept de volgende vragen op. In hoeverre
geeft het huidige regime de toezichthouder de speelruimte om het
eigenbelang dan wel het nationale belang na te streven? Wat is het
risico van regulatory capture, waarbij een toezichthouder al te zeer
afhankelijk wordt van de onder toezicht staande instelling?
Een inschatting van dit risico vereist een analyse van de machtsverhouding tussen de toezichthouder en de onder toezicht staande
instelling. DNB is verantwoordelijk voor het toezicht op een beperkt aantal internationale financiële instellingen die Nederland als
thuisbasis hebben. Dit levert DNB veel en interessant werk op. Het
is nu eenmaal uitdagender om toezicht te houden op een internationaal opererend financieel conglomeraat dan op een provinciale
spaarbank. Het internationale karakter van deze instellingen
straalt ook af op de toezichthouder. Als gevolg hiervan worden de
werkgelegenheid bij en de status van DNB afhankelijk van strategische beslissingen van de onder toezicht staande instellingen. Het
betreft dan besluitvorming aangaande de thuisbasis en de fusieen overnamepartners. Dit resulteert in een ongezonde afhankelijkheidsrelatie, waarbij een bank de toezichthouder voor zijn karretje
kan spannen.
Deze belangenverstrengeling wordt gereduceerd door het toezicht
in handen te geven van een pan-Europese toezichthouder. Dit
orgaan zou verantwoordelijk worden voor een groot aantal financiele instellingen, wat haar afhankelijkheid van een beperkt aantal
individuele spelers beperkt. In een Europees toezichtregime kunnen financiële instellingen ook minder gemakkelijk uitwijken naar
alternatieve toezichthouders. Dit verkleint de kans dat de toezichthouder wordt gegijzeld door de instelling.
Innigheid hoort niet thuis in een toezichtrelatie. Een Europees
toezichtregime verzekert de noodzakelijke distantie.
IVO ARNOLD
Hoogleraar economie aan Nyenrode Business Universiteit