milieu
Natuur in Nederland:
kosten-batenanalyse van de
Ecologische Hoofdstructuur
R. Jongeneel, N. Polman en L. Slangen
Auteurs zijn werkzaam als respectievelijk universitair
docent, onderzoeker en universitair hoofddocent
bij de leerstoelgroep Agrarische Economie en
Plattelandsbeleid, Wageningen Universiteit.
roel.jongeneel@wur.nl
Het paradepaardje van het Nederlandse natuurbeleid is
de ecologische hoofdstructuur. Het ambitieuze plan kan
goedkoper worden gerealiseerd door meer in te zetten op
agrarisch natuurbeheer.
E
euwenlang heeft de natuur in Nederland moeten wijken
voor landbouw en verstedelijking. Met de stijgende welvaart
is echter de behoefte aan natuur voor rust en recreatie toegenomen, evenals de bezorgdheid om het milieu. Onze samenleving
trekt jaarlijks zo’n één miljard euro algemene middelen uit om
de Nederlandse natuur te beschermen en verder te helpen ontwikkelen. Het grootste deel daarvan, circa 800 miljoen euro,
vindt plaats via de overheid en de resterende kleine 200 miljoen
gaat via particulieren. Ongeveer twee derde van de overheidsÂ
uitgaven wordt besteed aan de ecologische hoofdstructuur
(MNP, 2005, p. 122, 129 en 131). De ecologische hoofdstructuur
is daarmee een publiek megaproject, vergelijkbaar met bijvoorbeeld de Betuwelijn. De omvang van het beslag op de algemene
middelen rechtvaardigt een goede analyse van de kosten en
baten. In dit artikel wordt ingegaan op de financiële en economische kosten en baten van de ecologische hoofdstructuur en
op de vraag of er geen goedkoper alternatief denkbaar is, zonder
dat substantieel wordt ingeleverd op de oorspronkelijke doelstellingen gemeten in hectares.
De filosofie achter de ecologische hoofdstructuur is de
eilandtheorie van MacArthur en Wilson (Macarthur &
Wilson, 1963). Volgens die theorie zal het aantal dier- en plantensoorten weer toenemen als verschillende populaties van
dezelfde soort die van elkaar gescheiden zijn door de versnippering van de natuur, met elkaar in contact kunnen komen.  
Op basis van deze theorie verdienen aaneengesloten en met
elkaar verbonden gebieden waar flora en fauna voorrang hebben de voorkeur. De ecologische hoofdstructuur is daarom
bedoeld om de bestaande natuurgebieden uit te breiden (door
middel van verwerving van landbouwgronden en beheersgebieden) en met elkaar te verbinden in een netwerk van
gebieden.
Twee eerder uitgevoerde kosten-batenanalyses zijn Oskam en Slangen
(1998) en Vreke en Veeneklaas (1997). Deze studies zijn door planwijzigingen
inmiddels gedeeltelijk achterhaald. Deze studie is gebaseerd op Jongeneel,
Slangen en Bos et al 2005. De Algemene Rekenkamer voert op dit moment
een doelmatigheidsanalyse van de ecologische hoofdstructuur uit.
104
ESB  10-3-2006
De ecologische hoofdstructuur werd gelanceerd in 1990 in
het natuurbeleidsplan van het ministerie van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit. De ecologische hoofdstructuur bestaat uit
drie onderdelen. Er zijn bestaande natuurgebieden, reservaten
en natuurontwikkelingsgebieden en robuuste verbindingen.
Daarnaast zijn er landbouwgebieden met mogelijkheden voor
agrarisch natuurbeheer (beheersgebieden). Tot slot zijn er grote
wateren zoals de kustzone van de Noordzee, het IJsselmeer en
de Waddenzee. In dit artikel ligt het accent op de eerste twee
onderdelen en wordt de ‘natte’ natuur buiten beschouwing
gelaten.
Planscenario
In 1990 was er 457.000 hectare (droge en natte) natuur
aanwezig. Het doel, zoals aangegeven in het Natuurbeleidsplan
(LNV, 1990), is om daar 275.500 hectare aan toe te voegen, om
zo uiteindelijk een totaal areaal van 728.500 hectare natuur
te realiseren. In het jaar 2018 moet het plan gerealiseerd zijn
(zie tabel 1). In het aanvankelijke plan wilde men 60 procent
van de nieuwe natuur realiseren door aankoop, inrichting en
beheer, waarbij het de overheid is die aankoopt en inricht en
de aangekochte gronden vervolgens worden overgedragen
aan terreinbeherende organisaties, zoals Staatsbosbeheer en
Natuurmonumenten. Daarnaast voorziet het plan in particulier  
natuurbeheer en agrarisch natuurbeheer. De aanvankelijke doelstellingen voor particulier natuurbeheer en agrarisch natuurÂ
beheer waren respectievelijk 19.200 en 90.000 hectare.
Door de kabinetten Balkenende I en II is in 2004 een omslag
in de ecologische hoofdstructuur ingezet, waarbij een verschuiving optreedt van overheidsaankopen naar particulier en agrarisch natuurbeheer. De primaire reden hiervoor is dat de overheid wil bezuinigen, onder andere op de aankoop van gronden.
Een secundaire overweging is het streven naar vergroting van
het maatschappelijke draagvlak door sterkere inschakeling van
particulieren en agrariërs. Door deze beleidswijziging bestaat
de nog te realiseren ecologische hoofdstructuur uit 48 procent
aankoop, inrichting en beheer door Staatsbosbeheer (SBB),
Natuurmonumenten (NM) en Provinciale Landschappen (PL),
16 procent particulier natuurbeheer en 36 procent agrarisch
natuurbeheer (zie tabel 1).
milieu
Tabel 1. Taakstelling in de ecologische hoofdstructuur 1990-2018
operationeel doel
aanvankelijke
taakstelling
tot 2004
percentage
aankoop, inrichting en beheer
omslag in 2004
Balkenende I+II
percentage
alternatief:
meer agrarisch
natuurbeheer
percentage
48
162.300
60
131.560
48
131.560
particulier natuurbeheer
19.200
7
42.255
16
21.128
8
agrarisch natuurbeheer
90.000
33
97.685
36
118.812
43
100
275.500
100
275.500
100
totaal nieuwe natuur
275.500
bestaande natuur
457.000
ongewijzigd
ongewijzigd
totale oppervlakte
728.500
ongewijzigd
ongewijzigd
Bron: Bredenoord et al., 2004 en eigen schatting
Met de omslag zoals die nu wordt ingezet zal de taakstelling
van 275.500 hectare nieuwe natuur waarschijnlijk niet worden
gehaald. Dit komt door het gebrek aan belangstelling van de
zijde van het particuliere natuurbeheer. Tot nu toe is er slechts
1300 hectare particulier natuurbeheer gerealiseerd (Bredenoord
et al., 2004). Wil de overheid aan de taakstelling van 275.500
hectare natuur vasthouden dan kan ze bijvoorbeeld besluiten
om zelf meer gronden aan te gaan kopen en deze om te zetten
in natuur. Dit betekent dat de omslag weer wordt teruggedraaid.
Een andere optie is om meer in te zetten op agrarisch natuurbeheer. Tot nu toe bestaat voor deze vorm van natuurbeheer ruime
belangstelling van de zijde van de agrariërs. Daarom is in tabel
1 ook een scenario opgenomen waarbij de doelstelling voor
particulier natuurbeheer wordt gehalveerd en dit volledig wordt
gecompenseerd door extra agrarisch natuurbeheer.
Identificatie van kosten en baten
De ecologische hoofdstructuur is een gecompliceerd plan,
waarbij, zelfs na grondige bestudering van de documenten, nog
de nodige vragen over de exacte geldstromen blijven. In dit
artikel is geprobeerd om een zo goed mogelijke schatting van
de kosten en baten te maken. Voor de periode 1990-2004 zijn
deze gebaseerd op daadwerkelijke realisaties. Voor de periode
2005-2020 zijn ze geprognosticeerd. Enkele belangrijke uitgangspunten zijn (Jongeneel, Slangen & Bos et al., 2005):
• de aankoopprijs van grond, die in 2004 circa 39.000 euro per
•
•
•
•
•
hectare bedroeg en in de analyse als endogeen is beschouwd.
Met andere woorden: als de overheid meer of minder gaat
aankopen beïnvloedt ze daarmee de prijsvorming op de
grondmarkt;
de netto toegevoegde waarde (ntw) van landbouw, die is
gebaseerd op het gewogen gemiddelde van akkerbouw en
melkveehouderij omdat voornamelijk land van deze bedrijfstakken binnen de landbouw worden omgezet in natuur
(1.700 euro per hectare per jaar);
het aandeel van de beloning voor grond (grondrente) in
netto toegevoegde waarde van de landbouw (aandeel grond
is 30 procent);
de aan de landbouwactiviteit gerelateerde netto toegevoegde
waarden van de verwerkende en toeleverende industrie
(1.600 euro per hectare per jaar);
de kosten van het omzetten van landbouwgrond in natuurontwikkelingsgebied (in 2004: 6.800 euro per hectare);
we veronderstellen dat het drie jaar duurt voordat gekochte
landbouwgrond wordt omgezet in natuur. Gedurende die
periode schatten wij de financiële inkomsten (bijvoorbeeld
pacht) op 180 euro per hectare per jaar en de economische
opbrengst (uitgedrukt in netto toegevoegde waarde) op
360 euro per hectare per jaar;
• de onderhoudskosten voor natuur (700 euro per hectare
per jaar).
In de kosten-batenanalyse wordt gewerkt met een discontovoet van vier procent. In de economische analyse wordt expliciet
rekening gehouden met het efficiencyverlies, veroorzaakt door
het overheidsingrijpen. Dit efficiencyverlies kan het beste worden
geïnterpreteerd als de economische kosten van belastingmiddelen.
Verondersteld is dat voor elke euro besteed aan de ecologische
hoofdstructuur 1,20 euro aan belastinggeld moet worden geheven
(Lattimore,1997). De gehanteerde tijdshorizon is 1990-2030 .
Financiële analyse
Voor de in tabel 1 onderscheiden scenario’s is een financiële
analyse uitgevoerd, waarbij de nadruk ligt op de inkomsten en
uitgaven voor de overheid die gepaard gaan met de ecologische
hoofdstructuur. In tabel 2 staan de verdisconteerde kosten (+) en
baten (-) van de financiële analyse. De gedisconteerde netto uitgaven van de investering in natuur door de Nederlandse overheid
zijn voor de omslag 6,7 miljard euro en na de omslag 6,4 miljard
euro. De omslag levert daarmee een besparing op van bijna vijf
procent. Dat dit effect niet zo groot is heeft te maken met het
geringe verschil tussen particulier natuurbeheer en natuurÂbeheer
door de overheid zelf. Bij particulier natuurbeheer koopt de
overheid weliswaar niet aan, maar ze compenseert wel de waardeÂ
daling als gevolg van de functieverandering. Deze compensatie
komt redelijk in de buurt van de aankoopprijs van grond.
De belangrijkste uitgaven voor de overheid zijn de verwervingskosten van grond voor nieuwe natuur. Voor de omslag
bedragen ze ruim 50 procent van de totale financiële lasten. Dit
heeft voor een deel te maken met de als gevolg van de aankopen
voorspelde stijgende grondprijs (circa zes procent per jaar).
Deze grondprijsstijging wordt overigens voor een deel door het
aankoopbeleid van de overheid zelf beïnvloed. Na de omslag
dalen de verwervingskosten tot een kleine 45 procent. Wanneer
echter rekening wordt gehouden met de toename van de uitgaven ter compensatie van de waardedaling is er nauwelijks
verschil tussen voor en na de omslag. Daarnaast zijn er kosten
voor het omzetten van de grond naar natuur, onderhoudskosten, waterschapslasten en kosten van de overeenkomsten met
boeren over de beheersgebieden. De primaire marktbare baten
van natuur zijn buiten beschouwing gelaten.
Hoewel met name de beheersuitgaven ook nog na 2030 doorlopen is geen
oneindige tijdshorizon gebruikt vanwege de grote beleidsonzekerheid op
lange termijn.
ESB  10-3-2006
105
milieu
Tabel 2. Financiële analyse ecologische hoofdstructuur (x miljoen euro’s)
omschrijving
voor
omslag
uitgaven voor aankopen van de grond
na
omslag
alternatief
2767
3481
2767
kosten van het omzetten van landbouwgrond
640
514
514
financiële bijdrage van de overheid aan SBB
159
141
141
financiële bijdrage van de overheid aan NM & PL
112
100
100
waterschapslasten
324
320
291
1342
1416
1619
beheersvergoeding agrarisch natuurbeheer
beheersvergoeding particulier natuurbeheer
24
inrichtingskosten particulier natuurbeheer
26
711
357
78
belastingderving ntw gerelateerd
173
86
147
belastingderving ntw landbouw
133
125
86
76
72
-54
-46
-46
6664
6356
6052
financiële inkomsten van om te zetten land
totaal financiële lasten
51
325
vergoeding grondwaarde particulier natuurbeheer
Bron: eigen berekening
Tabel 2 laat zien dat de financiële lasten zullen dalen als
wordt overwogen om een verschuiving te maken in de richting
van meer agrarisch natuurbeheer (zie alternatief scenario).
De financiële lasten van dit alternatief zijn zes miljard euro en
zijn circa tien procent lager dan in het aanvankelijke scenario.
Dit wordt hoofdzakelijk veroorzaakt doordat veel minder geld
(714 miljoen euro) nodig is voor het aankopen van grond.
Economische analyse
Naast de financiële analyse is ook een economische of maatschappelijke kosten-batenanalyse uitgevoerd. In de economische
analyse worden de effecten voor de economie als geheel, ofwel
zowel de directe als indirecte kosten en baten, meegenomen. Het
efficiencyverlies van belastingheffing voor de financiering van
de ecologische hoofdstructuur is economisch gezien een kostenof verliespost voor de economie. Deze wordt daarom ook in de
economische analyse meegenomen. Naast de gederfde inkomsten van arbeid en kapitaal in de landbouw wordt ook rekening
gehouden met effecten op de aan landbouw gerelateerde productie, inkomsten van emplooi van productiefactoren elders in
de economie. Geldtransfers, bijvoorbeeld van de overheid naar
particuliere grondeigenaren in verband met de verwerving van
gronden, vallen in de economische analyse tegen elkaar weg.
De resultaten van de economische analyse staan in tabel 3. De
verdisconteerde economische of maatschappelijke kosten van de
voor
omslag
na
omslag
alternatief
kosten van het omzetten van landbouwgrond
640
514
514
waterschapslasten
324
320
291
78
149
86
gederfde ntw van arbeid en kapitaal in landbouw
2121
2115
1955
gederfde ntw van aan landbouw gerelateerde
arbeid en kapitaal
2851
2843
2628
gereduceerde emissiecapaciteit in landbouw
321
320
296
gederfde ntw van grond (= grondrente) in landbouw
909
906
838
1999
1907
1816
ntw gebruik van arbeid en kapitaal buiten de
landbouw
-1660
-1701
-1563
ntw van alternatief gebruik van aan landbouw
gerelateerde arbeid en kapitaal
-2581
-2605
-2402
inrichtingskosten particulier natuurbeheer
excess burden
ntw van om te zetten land
-109
-92
-92
netto toegevoegde waarde van natuur
-199
-190
-183
totaal economische kosten
4693
4510
4182
Bron: eigen berekening
106
ESB  10-3-2006
Conclusie
De besparingen aan netto-overheidsuitgaven aan de ecologische hoofdstructuur die door de omslag worden gerealiseerd
zijn circa vijf procent. De (economische) kostenbesparing is vier
procent. Naast de uitgaven en kostenbesparing heeft de omslag als
voordeel dat er een bredere maatschappelijke participatie in het
natuurbeheer komt, waarmee het draagvlak kan worden versterkt.
Een risico is dat de uiteindelijke taakstelling van de ecologische
hoofdstructuur niet zal worden gehaald, omdat er tot op heden
slechts een geringe belangstelling voor particulier natuurbeheer
is. Zoals eerder opgemerkt bestaat er voor agrarisch natuurbeheer echter een ruime belangstelling. Daar meer op inzetten
heeft bovendien als voordeel dat zowel de financiële lasten als
de economische kosten dan circa tien procent lager uitvallen.
Een nadeel van agrarisch natuurbeheer zou kunnen zijn dat er,
onder andere door fragmentatie van natuur, een beperkter aantal
natuurdoelen mee kunnen worden gehaald. Tot nu toe wordt
agrarisch natuurbeheer vooral gerealiseerd door indiviÂduele
contracten met agrariërs af te sluiten. Door meer en creatiever
gebruik te maken van collectieve arrangementen (bijvoorbeeld via
milieucoöperaties en agrarische natuurverenigingen) zou fragmentatie voor een belangrijk deel kunnen worden ondervangen. n
Roel Jongeneel, Nico Polman en Louis Slangen
Tabel 3. Economische analyse ecologische hoofdstructuur (x miljoenen euro’s)
omschrijving
ecologische hoofdstructuur zijn voor de omslag 4,7 miljard euro.
Na de omslag daalt dit tot 4,5 miljard euro. Dit impliceert een verlaging van de economische kosten van slechts vier procent. Deze
daling wordt onder andere veroorzaakt doordat er bij de nieuwe
taakstelling minder verlies is aan netto toegevoegde waarde in
de landbouw en de daarmee samenhangende netto toegevoegde
waarde in de toeleverende en verwerkende industrie. Een tweede
factor is de daling van het beslag op publieke middelen die tot een
afname van het efficiencyverlies leidt.
In het alternatieve scenario met meer agrarisch natuurbeheer zijn
de economische kosten circa elf procent lager dan voor de omslag
(en ruim zeven procent lager dan na de omslag). Omdat relatief
ten opzichte van de andere scenario’s meer landbouwactiviteit in
stand wordt gehouden, zijn er minder opbrengstdervingen in verband met functieverandering van landbouw naar natuur. Ook
de excess burden die samenhangt met de benodigde puÂblieke
financieringsmiddelen zijn in het alternatieve scenario lager.
Literatuur
Bredenoord, H.W.B, G.H.P. Dirkx, M.P.L. van Esbroek, A.J.M. Koomen &
T.J. Weijschedé (2004) Beleidsevaluatie natuur en landschap. Achtergronden
bij de natuurbalans 2004. Wageningen: Natuurplanbureau.
Jongeneel, R., L.H.G. Slangen & E.Bos et al. (2005) De doorwerkingeffecten
van natuurprojecten op de economie: Financiële en economische analyse
van kosten en baten. Wageningen: Wageningen Universiteit en Research
Centre.
Lattimore, R. (1997) Research and Development fiscal incentives Australia:
impacts and policy lessons in: Policy evaluation in innovation and technology:
towards best practices, Parijs: OECD.
LNV (1990) Natuurbeleidsplan. ’s-Gravenhage: SDU
Macarthur, R.H., E.O Wilson (1963), An equilibrium theory of insular
zoogeography. Evolution 17, 373-387.
MNP (2005) Natuurbalans 2005. Bilthoven: Milieu en Natuur Planbureau.
Oskam, A.J. & L.H.G. Slangen (1998) The Financial and Economic
Consequences of a Wildlife Development and Conservation Plan:
a Case-study for the Ecological Main Structure in The Netherlands.
In: The Economics of the Landscape and Wildlife Conservation. Wallingford:
CAB International.
Vreke, J. & F.R. Veeneklaas (1997) Economische kosten – batenanalyse van de
Ecologische Hoofdstructuur. Wageningen: DLO-Staring Centrum. 64 p.