infrastructuur
ESB 29-07-2005 335
Indirecte effecten van beleid:
lastig, maar belangrijk
J. Oosterhaven, C.C. Koopmans en J.P. Elhorst
De eerste en laatste auteur zijn werkzaam bij de Faculteit der
Economische Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Gronin-
gen. Koopmans is werkzaam bij SEO Economisch Onderzoek
en de Universiteit van Amsterdam.
j.oosterhaven@eco.rug.nl
Infrastructuurprojecten en andere beleidsmaatregelen
kunnen een sterke uitstraling hebben naar de rest van
de economie. Daardoor is het totale welvaartseffect
vaak groter dan de directe (transport)voordelen.
E
valuaties van overheidsbeleid beperken zich meestal tot de
directe relatie tussen maatregelen en doelstellingen, zoals
het effect van huursubsidie op de betaalbaarheid van huurwo-
ningen. Zo’n inperking tot directe effecten is niet altijd terecht.
Als het doel is om de internationale concurrentiepositie van
Nederland te versterken, dan gaat het juist om de indirecte
effecten op de economie als geheel, zoals bij innovatiesubsidies
of bij verlaging van de vennootschapsbelasting. Ook bij de eva-
luatie van grote infrastructuurinvesteringen kunnen indirecte
effecten niet worden genegeerd. Ten eerste omdat het project
(ruimtelijk en sectoraal) tot ver in de economie doorwerkt en
ten tweede omdat versterking van de concurrentiepositie vaak
een van de beleidsdoelen is.
Maatschappelijke kba verplicht
Voor de evaluatie van grote infrastructuur is het maken van
een maatschappelijke kostenbatenanalyse (mkba) volgens de
Leidraad OEI (Overzicht Effecten Infrastructuur, CPB/NEI,
2000) inmiddels verplicht. Die verplichting is om drie redenen
interessant. Ten eerste omdat deze al in 2000 werd ingevoerd,
dus jaren voordat de Tweede Kamer eindelijk de moed verza-
melde om het Betuwelijn-debacle te onderzoeken. Ten tweede
omdat daarmee de welvaart van de Nederlandse burgers voor-
rang kreeg boven allerlei (onderling conflicterende) ministeriële
doelstellingen. En ten derde omdat in de Leidraad uitgebreid en
kritisch aandacht is besteed aan de behandeling van indirecte
effecten.
Bij dat laatste staat de vraag centraal of er in de indirecte
sfeer wel sprake kan zijn van additionele welvaartseffecten. Hoe
voorkom je het dubbeltellen van baten? Dit vraagstuk is niet
alleen voor infrastructuur van belang, maar voor alle beleids-
maatregelen die een belangrijke doorwerking hebben op de rest
van de economie. In dit artikel beantwoorden we deze vraag
voor de belangrijkste markten waarlangs indirecte effecten kun-
nen worden doorgegeven. Externe effecten, die buiten enige
markt om de welvaart van derden beïnvloeden, komen dus niet
aan de orde. Voor de volle breedte en diepte van het vraagstuk
verwijzen we naar de Aanvulling op de Leidraad OEI over indi-
recte effecten (Elhorst et al., 2004).
Indirecte effecten vaak niet additioneel
De directe effecten van een beleidsmaatregel worden soms
(noodgedwongen) aan derden doorgegeven. Zo zullen vervoer-
ders het transportkostenvoordeel van nieuwe infrastructuur
vaak – onder druk van concurrentie – moeten doorgeven in
lagere vervoersprijzen. De verladers ontvangen dan het voor-
deel. De totale maatschappelijke baten worden daarmee echter
niet kleiner of groter; er vindt enkel een herverdeling van de
directe baten plaats. Het op deze wijze via productmarkten,
arbeidsmarkt en grondmarkt doorgeven van directe welvaarts-
winsten leidt dus niet zonder meer tot een grotere totale wel-
vaartswinst. Zonder duidelijke argumentatie kan niet anders
dan worden aangenomen dat de totale welvaartseffect gelijk is
aan het (directe) welvaartseffect op de betrokken, door het
beleid direct beïnvloede markt.
Een duidelijke argumentatie dient uit twee onderdelen te
bestaan. Ten eerste dient te worden vastgesteld dat er op andere
markten dan de direct door het beleid beïnvloede markt sprake
is van substantiële indirecte effecten.
1Dit is de noodzakelijke
voorwaarde voor de aanwezigheid van (positieve of negatieve)
welvaartseffecten op die andere markten. Ten tweede moet wor-
den vastgesteld of aan ten minste een van de twee (voldoende)
voorwaarden voor de additionaliteit van die indirecte welvaarts-
effecten voldaan is, namelijk het bestaan van marktimperfecties
dan wel landsgrensoverschrijdende effecten. Als daaraan niet is
voldaan, dan zijn de betrokken indirecte effecten – ongeacht
hun grootte – ten opzichte van de directe effecten qua welvaart
niet additioneel.
Productmarkten, clusters en agglomeratie
Eerst gaan we in op de bepaling van de aditionaliteit van wel-
vaartseffecten op productmarkten. In figuur A is aangenomen
dat een beleidsmaatregel zorgt voor een verlaging van de trans-
portprijzen (T
0⇒T1) en een daarmee samenhangende toena-
me van het vervoer. Het lichtblauwe trapezium is het directe
welvaartseffect van deze prijsverlaging.
2In figuur B is vervol-
gens aangenomen dat de verlaging van de transportkosten volle-
dig wordt doorgegeven in de prijs van een product. Die prijs
daalt (P
0⇒P1) en er is dus sprake een indirect welvaartseffect.3
In een perfecte markt is er echter geen additioneel welvaartsef-
1 Daarnaast is een goede schatting van de indirecte (pecuniaire) effecten ook
van belang voor een goede schatting van de indirecte externe effecten en
voor een goede schatting van de herverdeling van de directe welvaartseffec-
ten.
2 Dit wordt berekend met de bekende
rule of half: 1/2 (T0-T1)(V0+V1).
ESB 29-07-2005
infrastructuur
belangrijkste imperfecties. Samen zijn ze verantwoordelijk voor
soms langdurige discrepantiestussen vraag en aanbod op ver-
schillende marktsegmenten. Zo is de arbeidsmarkt in het noor-
den van Nederland ruim, en in het westen veel krapper. Voor de
indirecte effecten van ruimtelijke beleidsmaatregelen is vooral
het effect op zulke regionale discrepanties van belang.
Het eerste additionele welvaartseffect houdt verband met de
reikwijdte van de arbeidsmarkt. Deze neemt toe als de trans-
portkosten dalen, met twee gevolgen. Bestaande banen kunnen
door beter passende werknemers worden bezet. Dit noemen we
kwalitatieve reikwijdtebaten en die zijn vooral voor hoger
geschoolde en meer gedifferentieerde arbeid van belang.
Daarnaast kan de inactieve beroepsbevolking bereid zijn om
over langere afstanden werk te zoeken, waardoor werkgevers
meer onvervulbare vacatures kunnen bezetten. Dit noemen we
kwantitatieve reikwijdtebaten.
Reikwijdtebaten komen in principe tot stand door een direc-
te afweging van de kosten en het extra inkomen. Voorzover bij
de meting van de directe effecten al rekening gehouden is met
deze afweging, kan de stijging van het nettoloon (bij kwalitatie-
ve reikwijdtebaten) of het verschil tussen het nettoloon en het
reserveringsloon (bij kwantitatieve reikwijdtebaten) niet nog-
maals als baat worden opgevoerd. De werknemer houdt echter
alleen rekening met het nettoloon en de werkgever alleen met de
brutoloonkosten. Met de toename van belastingopbrengsten en
afname van uitkeringenwordt door beiden geen rekening
gehouden. Deze mutatie in nationale arbeidsmarktimperfecties
levert wel additionele welvaartseffecten op.
Naast een grotere reikwijdte bij een gegeven vraag kan er ook
sprake zijn van een betere of slechtere aansluiting bij een gege-
ven aanbod. Dit komt doordat cao-lonen met vertraging en
alleen macro-economisch of sectoraal reageren op schokken in
de macro(sector)vraag. Vraagschokken op afzonderlijke (regio-
nale) deelmarkten zullen niet of nauwelijks tot loonaanpassin-
gen leiden. Als het arbeidsaanbod tussen (regionale) deelmark-
ten ook nog immobiel is kunnen er, door een betere of slechtere
aansluiting, belangrijke additionele welvaartseffecten optreden.
Ter illustratie gaan we uit van regionale arbeidsmarkten met
óf alleen vacatures, óf alleen werkloosheid. Als het nationale fect; er is enkel sprake van een exact doorgegeven direct effect.
Het doorgegeven (indirecte) welvaartseffect is alleen groter of
kleiner (dus additioneel) dan het directe welvaartseffect indien
er sprake is van marktimperfecties, zoals productspecifieke
belastingen of subsidies, schaalvoordelen, productdifferentiatie
of spillovers van kennis.
Figuur B illustreert de invloed van een productspecifieke
belasting. Deze leidt ertoe dat de prijs P groter is dan de margi-
nale productiekosten MK, zowel voor de invoering van de
beleidsmaatregel als daarna. De verandering in de belasting-
opbrengst, het verschil tussen de donkere en de lichte rechthoek,
representeert wel een additioneel welvaartseffect, althans als
wordt aangenomen dat deze belasting goed wordt besteed.
4Dit
additionele welvaartseffect kan ook negatief zijn in geval van
subsidies of als er sprake is van een daling van de vraag.
Het genereren van schaalvoordelenleidt ook tot additionele
baten. Figuur C illustreert dit voor een markt met monopolisti-
sche concurrentie. Een prijsverlaging op de transportmarkt ver-
oorzaakt een directe verlaging van de gemiddelde kosten op de
productmarkt (GK
0⇒GK1). In eerste instantie zal de produ-
cent deze daling niet volledig aan de klanten doorgeven, maar
gebruiken om monopoliewinst te behalen. Deze winst lokt ech-
ter toetreding van concurrenten uit. Zoals in figuur C getoond,
daalt daardoor de vraag voor deze ene producent, terwijl die
door de grotere keuze voor de klanten tegelijkertijd ook elasti-
scher wordt (V
0⇒V1). Door deze daling en draaiing van de
vraag tendeert de monopoliewinst weer naar nul.
Het indirecte welvaartseffect op de markt van deze ene produ-
cent is – doordat de winst nul blijft – gelijk aan de verandering
van het consumentensurplus, zijnde het verschil tussen de donke-
re driehoek en de lichte driehoek. De keuze uit een groter aantal
varianten van eenzelfde product (bijvoorbeeld automerken) bete-
kent dat een consument – bij eenzelfde consumptie – een hogere
welvaart kan realiseren dan wanneer er uit minder varianten kan
worden gekozen. Dit additionele welvaartseffect vanwege grotere
productdifferentiatieis eenduidig positief (Rouwendal, 2002).
Naast interne schaalvoordelen en grotere productdifferentia-
tie kent de literatuur nog een continuüm aan cluster- en agglo-
meratievoordelen (Van Oort, 2004). In het algemeen gaat het om
het doorgeven van interne schaalvoordelen via productmarkten
aan toeleveranciers of afnemers, of om het doorgeven van kennis
via de arbeidsmarkt. Dit levert in principe geen additionele
welvaartseffecten op. Wel kunnen additionele effecten voortko-
men uit onbetaalde kennis-spillovers, dus vanwege pure externe
effecten buiten de markt om (zie verder Elhorst et al., 2004).
Imperfecties op de arbeidsmarkt
Op de regionale en beroepsdeelmarkten van de arbeidsmarkt
zijn beperkte loonflexibiliteit en beperkte arbeidsmobiliteit de
GK1 GK0 P0T0MK0 P0
T1P1MK1 P1
V1 V0
V0V1Q0 Q0* Q1 Q1*Q0Q1
A. vervoersmarktB. belasting op productmarkt
C. monopolistische concurrentie
op productmarkt vervoersvraagproductvraag
Figuur 1.Doorgave van een
transportprijsverlaging naar
imperfecte productmarkten
3 Dit is gelijk aan het niet-gegekleurde trapezium 1/2(P0-P1)(Q0+Q1), dat exact
gelijk is aan het directe welvaartseffect uit voetnoot 2 en dat mag daar dus
niet bij worden opgeteld.
4 Daarnaast is er het verschil in omvang van de twee witte driehoekjes: de ver-
andering in de deadweight loss van belastingheffing. Dit betreft echter geen
verandering in de feitelijke welvaart, maar een verandering in niet-gereali-
seerde welvaart. Die hoort dus niet in de mkba van deze transportmaatregel
thuis, maar past als direct welvaartseffect wel in een mkba van deze
belasting.
336
infrastructuur
ESB 29-07-2005 337 loon boven het (regionale) evenwichtsloon ligt, zal er sprake zijn
van een aanbodoverschotmet alleen werkloosheid. Een toename
van de vraag leidt dan tot een toename van werkgelegenheid en
toegevoegde waarde, en een verlies aan vrije tijd. Als er een
vraagoverschotis met alleen vacatures, resulteert een toename in
het aantal onvervulbare vacatures en wordt de additionele wel-
vaart bepaald door de mate van verdringing van laagproductie-
ve bedrijven door hoogproductieve bedrijven (zie verder Elhorst
et al., 2004). Onderzoek laat zien dat het positieve welvaartsef-
fect van een gelijke vraagtoename op een ruime arbeidsmarkt
groter is dan op een krappe arbeidsmarkt.
5
Kapitaalmarkt en belastingheffing
Op de kapitaalmarkt zijn marktimperfecties praktisch afwe-
zig. De prijs (rente) wordt op EU-niveau bepaald, terwijl de toe-
gang voor de overheid en de grotere bedrijven praktisch onbe-
lemmerd is. Dit betekent dat voor een mkba mag worden
aangenomen dat de financiering van beleid geen effect heeft op
de rente en niet zal leiden tot verdringingseffecten via de kapi-
taalmarkt. Wel zullen de kosten uiteindelijk door de belastingbe-
taler moeten worden opgebracht. Het meenemen van alle ver-
storende belastingen is in de praktijk moeilijk. Door CPB en
SEO zijn mkba’s van overheidsmaatregelen uitgevoerd, waarin
de belangrijkste verstoring door belastingheffing – die op de
arbeidsmarkt – is meegenomen (Cornet, 2001; De Nooij &
Theeuwes, 2004). Daarin bedraagt het additionele welvaartsver-
lies circa 25% van de kosten van het beleid.
Buitenland en macro-economische
terugkoppeling
Voor een nationale kostenbatenanalyse zijn alleen de kosten
en baten voor Nederlandse burgers van belang. Dat betekent dat
moet worden gecorrigeerd voor het weglekken van directe en
indirecte baten naar buitenlandse bedrijven en consumenten.
Daarnaast moet echter ook rekening worden gehouden met een
toename van de nationale welvaart door het aantrekken van
buitenlandse investeringen, en de verdere doorwerking daarvan
op de arbeidsmarkt en andere markten.
Zoals gezegd, mag worden aangenomen dat de realisatie van
de (door een beleidsmaatregel) verbeterde concurrentiepositie
niet zal worden beperkt door de beschikbaarheid van de pro-
ductiefactor kapitaal. Voorzover er – op het niveau van
Nederland als geheel – extra grond en arbeid in het productie-
proces kunnen worden ingezet, moet daarom het gehele daar-
mee samenhangende consumentensurplus (met correcties voor
verloren groen en verloren vrije tijd) als additioneel welvaartsef-
fect in een mkba worden opgenomen.
De realisatie van een concurrentievoordeel (of nadeel) is voor-
al afhankelijk van de reacties op de arbeidsmarkt. Een stijging van
de nationale arbeidsvraag kan leiden tot een nationale verhoging
van de lonen en verdringing van laagproductieve bedrijvigheid
elders in de economie, gevolgd door een verlaging van de uitvoer
en verhoging van de invoer. Door deze macro-economische
terugkoppeling zal een deel van de direct met het project samen-
hangende internationale effecten worden geneutraliseerd. Het
netto effect zal zodoende veel kleiner kunnen zijn dan het in eer-
ste instantie geschatte bruto effect (Eijgenraam, 1995).
Conclusie: omvang additionele effecten
Onderzoek naar de mate van additionaliteit van indirecte
effecten van beleidsmaatregelen is nog nauwelijks voorhanden.
Zoals blijkt uit dit artikel, is het maken van een goede schatting
theoretisch en empirisch lastig. Elhorst, Oosterhaven en Romp
(2004) vinden een percentage van –1 tot +8% voor snellere rail-
verbindingen binnen de Randstad en +32 tot +38% voor snelle-
re railverbindingen met het Noorden. Voor andere projecten
zijn percentages van –13 tot +69% gevonden voor verschillende
combinaties van marktimperfecties (Hakfoort & ’t Hoen, 2005).
Analyses van TransEuropese Netwerken en Europese prijs-
scenario’s tonen voor de EU als geheel een gemiddeld netto-
effect van +20%, met vooral opwaartse regionale en nationale
uitschieters (Bröcker et al., 2004). Ook al zijn de additionele
welvaartseffecten doorgaans kleiner dan de directe; ze bij voor-
baat op nul stellen is niet te rechtvaardigen.
■
Jan Oosterhaven, Carl Koopmans en Paul Elhorst
LiteratuurBCI (2001) Verdieping maatschappelijk kosten-batenanalyse Zuiderzeelijn. Den
Haag: Buck Consultants International.
Bröcker J., R. Meyer, N. Schneekloth et al. (2004)
Deliverable 6: Modelling the
Socio-economic and Spatial Impacts of EU Transport Policy, IASON project.
Delft: TNO Inro.
Cornet, M. (2001)
De maatschappelijke kosten en baten van technologie-
subsidies zoals de WBSO, CPB document 8. Den Haag: Centraal Planbureau.
CPB/NEI (2000) Evaluatie van infrastructuurprojecten, leidraad voor kosten-
batenanalyse. Den Haag/Rotterdam: Centraal Planbureau/Nederlands
Economisch Instituut.
Elhorst, J.P., A. Heyma, C.C. Koopmans & J. Oosterhaven (2004)
Indirecte
Effecten Infrastructuurprojecten: Aanvulling Leidraad OEI.
Groningen/Amsterdam: Rijksuniversiteit Groningen/Stichting voor Econo-
misch Onderzoek.
Elhorst, J.P., J. Oosterhaven & W.E. Romp (2004)
Integral cost-benefit analysis of
Maglev technology under market imperfections, SOM Research Report
04C22. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen.
Eijgenraam, C.J.J. (1995) Macro-economische effecten van een infrastructuur-
project in Nederland.
Openbare Uitgaven, 6, 263-273.
Hakfoort, J.R. & A.L. ’t Hoen (2005) Aanvullingen op de leidraad OEI. ESB,
14 januari, 18-20.
NEI (2001)
KKBA van een snelle verbinding tussen de vier grote steden: ‘Rondje
Randstad’. Rotterdam: Nederlands Economisch Instituut.
Nooij, M. de & J.J.M. Theeuwes (2002) Kosten en baten analyse van vestiging
en verblijf internationale organisaties, SEO-rapport 617. Amsterdam:
Stichting voor Economisch Onderzoek.
Oort, F.G. van (2004)
Urban Growth and Innovation, Spatially Bounded
Externalities in the Netherlands. Ashgate: Aldershot.
Rouwendal, J. (2002) Indirect welfare effects of price changes and cost-benefit
analysis, Tinbergen Institute Discussion Paper 2002-011/3. Amsterdam: Vrije
Universiteit.
5 Zie de mkba’s voor de Zuiderzeelijn (NEI en RUG in BCI, 2001) en het Rondje
Randstad (NEI, 2001; Elhorst, Oosterhaven en Romp, 2004). Bij een vraagaf-
name is er uiteraard sprake van negatieve welvaartseffecten.