De discussie over de multipliers laat zien dat het debat over het begrotingsbeleid in Nederland nog niet is uitgedoofd. Eerder deze week publiceerde Wim Suyker een mooie presentatie op de CPB-website. Het CPB geeft daarin voor het eerst een schatting van de economische schade van het gevoerde begrotingsbeleid in Nederland, zie slide 12. Op basis van zijn cijfers kom ik tot een cumulatieve schade van 5,1 procent minder bbp voor de periode 2011-2017 vanwege het gevoerde begrotingsbeleid. Zie de tabel voor de berekening.
Echter in deze tabel ontbreken nog twee zaken, want – zo staat in de voetnoot van de tabel op slide 12 – ‘eerdere pakketten zijn in het basispad verwerkt’: de afbouw van het crisis- en herstelpakket van Balkenende-IV en de ombuigingen uit het aanvullend beleidsakkoord. Zie hier voor Wim Suyker’s overzicht van alle bezuinigingen en lastenverzwaringen gedurende de periode 2011-2017. Beide zijn samen goed voor 5 miljard euro, oftewel zo’n 0,8 procent van het bbp in 2011.
De kosten van het verkleinen van het begrotingstekort in Nederland in de periode 2011-2017 zijn daarom naar mijn inschatting 5,8-5,9 procent van het bbp op basis van multipliers in het CPB Saffier-model. De Nederlandse begrotingsmultiplier – belastingen en uitgaven samen – is daarmee gemiddeld over 2011-2017 ongeveer 0,9 geweest.
Deze CPB-cijfers verschillen van mijn eerdere sigarendoosberekening van de schade door tekortreductie. Ik kwam op mogelijk 7,5 procent bbp-verlies door het begrotingsbeleid. Daar kunnen allerlei redenen voor zijn: afrondingsverschillen (effecten bezuinigingen op groeicijfers afgerond op tienden, bezuinigingen/lastenverzwaringen afgerond op hele miljarden) en multipliers die niet van toepassing hoeven te zijn (bv. bezuinigingen op ontwikkelingshulp). Maar de belangrijkste verklaring is dat ik van dik hout planken heb gezaagd op basis van de gegevens die ik had en het simpele model dat ik gebruikte. Mijn som moest daarom met zeer grote voorzichtigheid worden geïnterpreteerd — zoals ik ook duidelijk aangaf. Ik ben achteraf toch verrast dat ik behoorlijk in de buurt kwam. Hoe dan ook, mijn sigarendoos kan in de vuilnisbak. De cijfers van het CPB zijn de beste inschatting tot nu toe.*
De cijfers van het CPB zijn – bij mijn beste weten – de eerste officiële getallen die we hebben van de totale schade van het Nederlandse begrotingsbeleid tijdens de Grote Recessie. En dus kunnen we een discussie voeren of dit beleid het waard was of niet.
We kunnen concluderen dat ruwweg een derde van de gemiste groei in Nederland tussen 2011-2017 van ongeveer 15 procent bbp op het gevoerde begrotingsbeleid is terug te voeren — zie ook de figuur hieronder. De overige twee derde is terug te voeren op allerlei andere zaken, zoals de huizenmarkt, de pensioenen, de banken en de Eurocrisis. Is hiermee de economie ‘kapot’ bezuinigd? Nee. Het inkomen is 6 procent lager dan het was geweest zonder het begrotingsbeleid. Nederland is daarmee nog steeds een zeer welvarend land.
Maar de prijs die Nederland heeft betaald voor haar budgettaire orthodoxie is toch gigantisch. Ga maar na: als we die 5,5-6 procent van het inkomen voor altijd kwijt zijn geraakt – en daar heeft het momenteel alle schijn van – dan missen we ieder jaar weer zo’n 37-40 miljard euro aan inkomen bij een bbp van circa 680 miljard in 2015. Het kan natuurlijk altijd zijn dat het inkomensverlies niet volledig permanent wordt. Maar dan moet de economie snel inhaalgroei gaan vertonen. Dat kan nog steeds gebeuren, maar zeker is het allerminst. Op dit moment zien we daar nog weinig van. Zie onderstaande figuur op basis van de MEV.
Stel dat de hele cumulatieve bezuiniging van 6,5 procent van het bbp niet was doorgegaan. Dan was de economie niet met 5,5-6 procent gekrompen. De overheid had dan ongeveer 2-2,5 procent bbp meer inkomsten gehad. Aan de overheid valt ongeveer 37 procent van het bbp toe via de belastingen, zie CPB. Dit had geleid tot een nettostijging van de staatsschuld met ongeveer 4,3 procent van het bbp. De rentelasten waren dan met zo’n 6 procent groter geworden. Dat is een stijging van de jaarlijkse rentelasten voor de overheid met ongeveer 600 miljoen euro per jaar bij de gemiddelde rente van zo’n 2 procent per jaar over de uitstaande staatsschuld. De rente op de meest recent uitgegeven obligaties is nog lager. De rente op overheidsobligaties zou niet zijn gestegen want de kredietwaardigheid van de Nederlandse overheid zou nooit zijn aangetast bij 4,3 procent bbp meer staatsschuld.
Ongeveer 50 procent van de overheidsobligaties is bovendien in binnenlandse handen, bijvoorbeeld bij beleggers, pensioenfondsen, banken en verzekeraars. De rest is in handen van het buitenland. Zie ook deze gegevens van het CBS. Dat betekent dat van de 600 miljoen euro die de overheid minder aan rente betaalt, ook 300 miljoen minder wordt uitgekeerd aan binnenlandse obligatiehouders. De besparing voor de Nederlandse economie van lagere rentelasten op de overheidsschuld is daarmee 300 miljoen euro.
De winst van 300 miljoen euro per jaar aan lagere rente-uitgaven op de uitstaande staatsschuld staat in zeer schril contrast met het structurele inkomensverlies voor onze hele economie. Wanneer alle inkomensverlies permanent zou worden, dan verliest Nederland zo’n 40 miljard euro aan inkomen, ieder jaar weer.
Deze simpele cijfers — jaarlijks maximaal 300 miljoen lagere rentelasten voor Nederland tegenover jaarlijks mogelijk 40 miljard minder inkomen voor de publieke en private sector samen — laten zien dat het begrotingsbeleid krankzinnig kostbaar was.
En de overheid heeft zichzelf met het begrotingsbeleid grandioos in de voet geschoten. De overheid hoeft 600 miljoen minder rente te betalen, maar loopt wel ieder jaar ongeveer 15 miljard euro aan inkomsten mis als alle schade aan de economie permanent zou worden. Met andere woorden: het begrotingstekort is door de lagere rentelasten met maximaal 0,1 procent bbp gedaald, terwijl het tekort ieder jaar ongeveer met 2-2,5 procent bbp toenam door de lagere belastinginkomsten. Die verslechtering van het begrotingstekort is gelijk aan bijna de helft van de houdbaarheidswinst van alle hervormingen die Nederlandse regeringen hebben doorgevoerd sinds Balkendende-IV. Denk aan de hogere AOW-leeftijd. Denk aan de ingrepen in de hypotheekrenteaftrek. Denk aan de decentralisatie van de zorg. De helft van de winst van die hervormingen zou dan door onverstandig begrotingsbeleid in rook zijn opgegaan.
Stel dat we structureel 5,5-6 procent meer werkgelegenheid hadden gehad. Dat zijn ongeveer 385.000-420.000 voltijdsbanen meer op de 7 miljoen arbeidsjaren die we nu aan werkgelegenheid hebben hebben, zie het CPB. Wiebes wilde met zijn belastingplan structureel 100.000 banen creëren. Daar kwam niets van terecht. Dat worden er — als we geluk hebben en de Eerste Kamer instemt — 35.000. Dat is ongeveer een tiende van de werkgelegenheid die we mogelijk mislopen door falend macro-economisch management door alle overheden sinds 2011. Een beter begrotingsbeleid was een superieur recept voor meer banen geweest. Het is alleen niet gebeurd.
De grote vraag is: hoe permanent wordt de schade van de Grote Recessie aan onze economie? Met andere woorden: hoe sterk is hysterese? Dat antwoord kunnen we nog niet precies weten, maar is cruciaal voor de vraag hoe kostbaar het het begrotingsbeleid van 2011-2017 is geweest. Bovenstaande cijfers waren gebaseerd op de aanname dat alle schade permanent zou worden. In de volgende tabel laat ik zien hoe de maatschappelijke kosten-batenanalyse van het begrotingsbeleid heeft uitgepakt bij andere multipliers en andere hysteresecoëfficienten. De tabel analyseert de kosten en baten van het niet laten doorgaan van de gehele 6,5 procent bbp aan bezuinigingen en lastenverzwaringen. Zie hier de Excel-sheet.
De conclusie dat het begrotingsbeleid Nederland sterk heeft verarmd geldt onverkort wanneer de Nederlandse economie drie kwart, de helft of zelfs maar een kwart van het inkomen structureel zou zijn verloren. Zie de tabel, middelste kolom. Nederland verliest dan geen 40 miljard euro per jaar, maar respectievelijk 30, 20 of 10 miljard euro per jaar, netto. De som wordt dan: jaarlijks 300 miljoen lagere rentelasten tegenover een inkomensverlies van 30, 20 of 10 miljard euro.
En de conclusie geldt ook onverkort als de rente op de staatsschuld tweemaal (4 procent) of driemaal (6 procent) hoger zou zijn geweest. De maatschapelijke baten van lagere rentelasten op de staatsschuld waren dan geen 300 miljoen, maar 600 of 900 miljoen euro. Dit valt allemaal in het niet bij het inkomensverlies van tientallen miljaren euro’s.
En de conclusies gelden ook wanneer de multiplier geen 0,9 maar 0,6 zou zijn geweest. De maatschappelijke verliezen van het begrotingsbeleid zouden dan oplopen van 6 miljard euro per jaar (25 procent hysterese) tot 26 miljard euro per jaar (100 procent hysterese). En de conclusies worden nog schrikbarender wanneer de multipliers hoger zouden zijn dan de 0,9 die het CPB heeft aangenomen in haar sommen. Dit is aannemelijk in een balansrecessie en een bindende nulondergrens op de rente.
Op basis van de beste huidige inzichten kan daarom een pijnlijke conclusie worden getrokken: het Nederlandse begrotingsbeleid van 2011-2017 is extreem kostbaar geweest. Het gevoerde beleid kost bij huidige inzichten zo’n 20-30 miljard euro per jaar aan gemiste groei wanneer de schade van de grote recessie voor de helft tot driekwart permanent wordt. Zo’n inkomensverlies is het equivalent van zo’n 200.000 tot 300.000 banen. En dat op een rentebesparing van ongeveer 300 miljoen euro per jaar voor de hele economie.
Het Nederlandse begrotingsbeleid werd alle jaren geschraagd door een diep gewortelde consensus onder alle ‘verantwoordelijke’ politieke partijen: VVD, PVV, PvdA, CDA, D66, GroenLinks, CU en SGP. Deze partijen hebben mesjogge begrotingsbeleid gevoerd dat een derde van de Grote Recessie in Nederland heeft veroorzaakt. Het heeft er alle schijn van dat het overgrote deel van het inkomensverlies structureel is geworden (hysterese). En dat terwijl we een macro-economisch verwaarloosbaar voordeel hebben behaald van lagere rentelasten op de staatsschuld. Het is tragisch dat we de lessen van de geschiedenis niet hebben geleerd en sinds 2011 in volle glorie de fouten van de jaren 30 hebben herhaald.
* Overigens kunnen ook bij de CPB-sommen vraagtekens worden gezet. Het CPB heeft haar ramingen gemaakt op basis van het Saffier-model. Het kan goed zijn dat de schade groter was de afgelopen jaren. Het CPB heeft toegegeven de schade van bezuinigingen en lastenverzwaringen te hebben onderschat. Zie hier in het CEP van 2013 (sectie 1.2). Ook blijkt het Saffier-model toch wel een merkwaardige eigenschap te hebben: de multipliers lijken door de tijd heen wat groter te worden, groter dan 1, in plaats van kleiner. Meer onderzoek met andere (nieuwe?) macro-modellen is daarom nog steeds nodig. De kosten van het begrotingsbeleid tijdens de Grote Recessie kunnen daarom best hoger uitvallen.
Auteur
Categorieën