Drie lessen uit de crisis bij SNS

De crisis bij SNS is een schoolvoorbeeld van een crisis bij een bank, maar ook van de reactie daarop door politici en toezichthouders. Interessant is dat we inmiddels een nieuw instrumentarium hebben om zo’n crisis aan te pakken. Welke lessen kunnen we trekken?

Les één: toezichthouders en politici zijn geneigd ingrijpen uit te stellen

De financiële markten zien SNS al veel langer als risicovoller dan andere Nederlandse banken. Dat blijkt bijvoorbeeld uit een vergelijking van de CDS koersen van de bank met die van andere banken. En ook de problemen op de commerciële vastgoedmarkt waren al langer zichtbaar. Toch hielden de bank zelf, toezichthouders en politici lang vol dat ingrijpen niet nodig was – de kapitaalratio van SNS was immers 8,4% in de laatste EBA stresstesten en maar liefst 9,6% volgens de laatste cijfers van de bank zelf.

Waar komt dit uitstelgedrag vandaan? Toezichthouders stellen ingrijpen uit omdat ze bang zijn de bank zo over de rand van de afgrond te duwen. Ook ontbreekt het soms aan het instrumentarium om effectief in te grijpen. Politiek gezien ligt het gevoelig om overheidsgeld in banken te pompen. En voor het management van de bank heeft overheidsingrijpen desastreuze gevolgen.

Dat uitstelgedrag is kostbaar. Het is beter banken zo snel mogelijk te dwingen verliezen te nemen en te herkapitaliseren. Sneller ingrijpen voorkomt dat de bank een ‘zombiebank’ wordt die jarenlang feitelijk op slot gaat en geen krediet meer verstrekt. Ook zijn aandeelhouders in een vroeg stadium eerder te bewegen tot herkapitalisatie. En schuldeisers met achtergestelde leningen krijgen niet de kans om de benen te nemen. SNS bank heeft ongeveer ongeveer 416 millioen euro aan achtergestelde leningen. Dat was een jaar geleden nog meer dan 1.2 miljard.

Dit is geen uniek Nederlands probleem. Het speelt bijvoorbeeld ook in Spanje, met grote gevolgen voor de rest van Europa. Het uitstelgedrag van toezichthouders in de VS tijdens de savings and loans crisis jaren 80 van de vorige eeuw was de reden om daar Prompt Corrective Action (PCA) in te voeren. PCA is een raamwerk dwingt om in te grijpen als het risicodragend kapitaal van banken beneden een bepaalde grens valt. In Europa zouden we dat ook kunnen overwegen. Daarbij is het wel van belang te kijken naar aanvullende indicatoren die ingrijpen afdwingen, zoals het Government Accountability Office in dit recente rapport beargumenteert . En ook marktprijzen kunnen een rol spelen, denk aan aandelenkoersen, CDS spreads of de prijzen van out-of-the-money put options.

Les twee: impliciete overheidssteun voor banken vormt een grensoverschrijdend probleem

Empirisch onderzoek (zie bijvoorbeeld dit financial stability paper van de Bank of England) laat zien dat impliciete subsidies aan grote banken die de overheid niet failliet wil laten gaan  daadwerkelijk bestaan. Die impliciete subsidies geven verkeerde prikkels aan het management en de financiers van banken – namelijk dat de winst die ze maken privaat is, maar de risico’s die ze nemen publiek zijn. Veel economen vinden daarom dat overheid pas moeten inspringen nadat alle andere risicodragende financiers van de bank hun maximale steentje hebben bijgedragen.

Hoe zou zo’n bijdrage vorm kunnen krijgen? Ten eerste door de huidige aandeelhouders en achtergestelde schuldeisers de kans te geven om de bank herkapitaliseren. Als die dat niet willen zouden ze hun geld kwijt moeten raken. Daarop volgt een poging om private partijen te vinden die de bank willen overnemen. Als niemand zich aanbiedt, volgt tijdelijke nationalisatie en herstructurering van de bank, waarbij slechte leningen in een bad bank worden gestopt.  Voor het gezonde deel volgt dan privatisering of verkoop aan buitenlandse partij.

De nieuwe interventiewet biedt de mogelijkheid om dit stappenplan te volgen. De wet geeft de minister van Financiën de bevoegdheid in te grijpen in de interne bevoegdheden van een financiële onderneming en vermogensbestanddelen of effecten van een financiële onderneming te onteigenen wanneer er een ernstig en onmiddellijk gevaar dreigt voor de stabiliteit van het financiële stelsel. Daarbij biedt de wet DNB diverse mogelijkheden om een bank te herstructureren, bijvoorbeeld door verkoop aan een private partij of instellen van een overbruggingsinstelling, die (onderdelen van) de bank tijdelijk overneemt.

Maar impliciete subsidies zitten in de weg. Kredietbeoordelaar Fitch kondigde aan dat een zogeheten haircut voor gewone schuldeisers tot een lagere kredietwaardering van alle Europese banken zal leiden (merk op dat Fitch niet over achtergestelde leningen praat). Het gevolg is dat de crisis bij SNS weliswaar een gelegenheid biedt voor overheden om te bewijzen dat het ze menens is met het inperken van impliciete subsidies, maar dan moeten Europese banken wel de hogere rentes aankunnen. De angst is dat het ineens afschaffen of substantieel inperken van de subsidie tot problemen bij zwakkere Europese banken zou kunnen leiden. Het bestaan van impliciete subsidies in andere Europese landen beperkt daarmee de mogelijkheden van de overheid om in te grijpen bij probleembanken.

Les drie: huidige kapitaalratios zijn te laag om problemen te voorkomen

SNS bank heeft gemeten naar boekwaarde zo’n  1,723 miljard aan vermogen dat toe te wijzen is aan private aandeelhouders. De beurswaarde bedraagt bij de huidige koers van 0,78 ongeveer 220 miljoen. Dat betekent dus dat de markt een verlies voorziet van zo’n 1,5 miljard op de vastgoedportefeuille ‘property finance’ van 5,4 miljard. De kapitaalratio van 9.6% lijkt dan hoog, maar op een risicogewogen van 20,5 miljard kan zo’n verlies dus vrijwel het hele eigen vermogen wegvagen.

Eén reden hiervoor is de lage risicoweging van de bezittingen van de bank.  De ratio van risicogewogen bezittingen en totale ongewogen bezittingen vertoont internationaal voor veel banken al jaren een dalende trend. Voor SNS is die ratio ongeveer drie. De kapitaalratio is dan wel 10%, maar de hefboom (de verhouding tussen eigen vermogen en schuldfinanciering) is bijna 30. Een dergelijk hoge hefboom maakt banken kwetsbaar.

We moeten ons daarom afvragen of het niet wenselijk is om de kapitaaleisen voor banken te verhogen of op andere manieren de hoeveelheid risicodragend kapitaal substantieel te vergroten. Het maakt banken minder kwetsbaar voor verliezen, maakt stabiliteit minder afhankelijk van de precieze risicoweging van de bezittingen van banken, en vermindert tegelijkertijd de impliciete subsidies.